Каковы основные принципы приватизации?
Закон о приватизации определяет основные принципы осуществления приватизации жилья. В нем имеется специальный раздел II, который называется "Основные принципы и условия приватизации жилья". Бесплатный (безвозмездный) характер передачи государственного и муниципального жилья в собственность граждан – один из основных принципов осуществления приватизации жилья (ст. 1 Закона о приватизации). Другой принцип, положенный в основу Закона, – добровольность решения гражданами вопроса о приватизации занимаемых ими жилых помещений (при этом необходимо согласие на изменение статуса жилого помещения не только самого нанимателя, но и всех совершеннолетних членов семьи, а также несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет).
Однако недавние изменения, внесенные в законодательство, в какой-то мере отменяют принцип добровольности приватизации жилья, поскольку определена дата ее окончания – 1 марта 2010 года. В этой связи можно говорить о том, что со стороны государства применяются меры принудительного характера.
Статьей 1 Закона о приватизации определено: "приватизация жилых помещений – бесплатная передача в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, а для граждан Российской Федерации, забронировавших занимаемые жилые помещения, – по месту бронирования жилых помещений".
Действующая редакция Закон о приватизации предусматривает безвозмездные условия перехода жилых помещений, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в собственность граждан.
Однако в целом на территории России таковыми они стали не сразу, а с декабря 1992 г. До этого приватизация осуществлялась на смешанных условиях: общая площадь в размере 18 кв. м на человека и 9 кв. м на семью предоставлялась бесплатно, а остальная площадь – за плату. В ряде регионов размер бесплатно передаваемой площади был иным (например, 20 кв. м + 10 кв. м или 18 кв. м + 12 кв. м). В некоторых регионах (Ростовской, Смоленской, Тульской областях и др.) по решению государственных органов сразу же был установлен бесплатный порядок передачи жилья в собственность граждан. В числе таких регионов оказалась и Москва. Так, в г. Москве приватизация началась на основании Положения о порядке и условиях бесплатной передачи государственного и муниципального жилищного фонда в собственность граждан в г. Москве, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 26.11.1991 № 199. Позднее в г. Москве бесплатная приватизация жилья уже осуществлялась согласно Положению о приватизации (бесплатной передаче) жилищного фонда в г. Москве, утвержденному Указом Президента РФ от 12.01.1992 № 16 "Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г. Москве".
Бесплатность – один из основных принципов, установленных Законом о приватизации (ст. 1). Кроме того, бесплатность носит разовый характер (ст. 11 Закона). Иными словами, каждый гражданин вправе воспользоваться этим правом один раз.
Из этого правила есть исключение, которое установлено Федеральным законом от 11.08.1994 № 26-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"" в отношении несовершеннолетних. Указанным ФЗ введена норма, согласно которой несовершеннолетние, ставшие собственниками занимаемого жилого помещения в порядке его приватизации, сохраняют право на однократную бесплатную приватизацию жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда после достижения ими совершеннолетия. Другими словами, они могут участвовать в приватизации жилых помещений дважды: первый раз – в несовершеннолетнем возрасте, второй раз – после достижения 18 лет. Такое дополнение в Закон о приватизации было сделано в целях обеспечения жилищных прав несовершеннолетних, поскольку, как показала практика, при осуществлении приватизации жилья допускались многочисленные случаи их нарушения. В ряде случаев несовершеннолетние вообще оставались без "крыши над головой" в связи с недобросовестным поведением родителей, совершивших сделки по отчуждению приватизированного жилого помещения.
Какой жилищный фонд подлежит приватизации?
В Законе о приватизации (ст. 1, 2, 3, 11 и др.) четко записано, что приватизация жилья возможна только в домах государственного и муниципального жилищного фонда.
Учитывая ГК РФ, где даются понятия "право государственной собственности" и "право муниципальной собственности", необходимо отметить, что речь идет об имуществе (жилищном фонде) Российской Федерации (федеральной собственности), жилищном фонде, принадлежащем на праве собственности субъектам РФ – республикам, краям, областям, городам федерального значения (Москве и Санкт-Петербургу), автономной области и автономным округам (собственности субъектов РФ). Этот жилищный фонд, находящийся в федеральной собственности и собственности субъектов РФ, относится к государственному жилищному фонду (ст. 214 ГК РФ). Он может находиться в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных предприятий, учреждений. Жилищный фонд, принадлежащий на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, относится к муниципальному жилищному фонду (ст. 215 ГК РФ). Этот фонд также закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые владеют, пользуются и распоряжаются им в соответствии с законодательством. В частности, на основании Закона о приватизации государственные и муниципальные предприятия и учреждения от имени собственника жилищного фонда самостоятельно решают вопрос о передаче конкретного жилого помещения в собственность граждан; другими словами, являются стороной по договору передачи жилого помещения в порядке приватизации.
В настоящее время указанные положения, касающиеся видов жилищного фонда, нашли закрепление в ст. 19 ЖК РФ.
В зависимости от формы собственности жилищный фонд подразделяется на:
– частный жилищный фонд – совокупность жилых помещений, находящихся в собственности граждан и юридических лиц;
– государственный жилищный фонд – совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации (жилищный фонд Российской Федерации) и субъектам Российской Федерации (жилищный фонд субъектов Российской Федерации);
– муниципальный жилищный фонд – совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям.
В зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется на:
– жилищный фонд социального использования – совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах;
– специализированный жилищный фонд – совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах;
– индивидуальный жилищный фонд – совокупность жилых помещений в частном жилищном фонде, которые используются гражданами – собственниками данных помещений для своего проживания, проживания членов своей семьи и (или) для проживания иных граждан на условиях безвозмездного пользования, а также юридическими лицами – собственниками данных помещений для проживания граждан на указанных условиях пользования;
– жилищный фонд коммерческого использования – совокупность жилых помещений в частном жилищном фонде, которые используются собственниками данных помещений для проживания граждан на условиях возмездного пользования либо предоставлены собственниками данных помещений на основе договора аренды или иного договора лицам во владение и (или) пользование.
Приватизация жилья возможна только в домах государственного и муниципального жилищного фонда и именно: в жилищном фонде социального использования (тех жилых помещений, которые предоставлены и используются на основании договора социального найма). Это следует из действующего гражданского и жилищного законодательства. Однако на первом этапе также осуществлялась приватизация общественного жилищного фонда.
В постановлении Верховного Совета РСФСР "О введении в действие Закона РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР"" (1991 г.) общественным объединениям (организациям) было рекомендовано осуществлять передачу и продажу находящегося в их собственности жилья в собственность граждан на условиях, предусмотренных для государственного и муниципального жилищного фонда. Это относилось и к жилищному фонду, находившемуся в собственности профсоюзов. Распространение условий приватизации жилья в домах государственного и муниципального жилищного фонда на общественный жилищный фонд было связано с тем, что эти три вида жилищного фонда относились к так называемому обобществленному жилищному фонду (жилищному фонду организаций). Правовой режим пользования этими жилыми помещениями был почти одинаковым.
Сегодня у граждан, проживающих в указанных выше жилых домах (входящих ранее в общественный жилищный фонд) нет правовых оснований для приватизации занимаемых помещений, поскольку имущество общественных объединений, в том числе жилищный фонд, после принятия ГК РФ (1994 г.) приобрело иной правовой режим. Оно относится к частной форме собственности, и, следовательно, о приватизации жилья согласно Закону о приватизации речи быть не может. Передача жилых помещений в этом фонде гражданам теперь возможна только на основании гражданско-правовых сделок, в том числе по договору дарения. Такой подход был подтвержден в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 августа 1993 г. № 8 "О некоторых вопросах применения судами Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"": "граждане, проживающие по договору найма или аренды в домах общественного жилищного фонда, таким правом на основании Закона Российской Федерации ""О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации "" не обладают. Вместе с тем собственник общественного жилищного фонда или уполномоченный им орган могут самостоятельно принять решение о бесплатной передачи гражданам занимаемых ими жилых помещений. При возникновении в указанном случае спора его следует разрешать исходя из установленных собственником условий и порядка передачи жилья в собственность проживающих в нем граждан". Здесь необходимо сделать уточнение: в первоначальной редакции данного Закона была предусмотрена приватизация жилых помещений, занимаемых по договору аренды; ныне эта норма в Законе отсутствует.
Кроме того, вопрос об имуществе общественных объединений урегулирован ФЗ от 19.05.1995 № 82-ФЗ "Об общественных объединениях", согласно которому правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного объединения. Общественное объединение может осуществлять свою деятельность и без образования юридического лица, но в этом случае оно не может иметь в собственности имущество. Только общественные объединения, являющиеся юридическими лицами, могут иметь в собственности имущество, необходимое для обеспечения их деятельности, в том числе жилищный фонд. Законом определены источники формирования имущества общественного объединения (вступительные и членские взносы, добровольные взносы и пожертвования и др.), а установленный порядок формирования имущества общественных объединений позволяет сделать вывод, что их имущество относится к частной форме собственности и собственниками имущества являются сами общественные объединения – юридические лица, за исключением случаев образования общественных учреждений, за которыми имущество закрепляется на праве оперативного управления.
Иначе говоря, действующее законодательство относит имущество общественных объединений (включая жилищный фонд) к частной форме собственности. А по отношению к частному жилищному фонду понятие "приватизация" вообще не применимо.
Какие жилые помещения могут быть приватизированы?
В Законе говорится о приватизации занимаемых гражданами Российской Федерации жилых помещений. Конечно, имеются в виду жилые помещения, которыми пользуются граждане в месте их постоянного проживания. Жилищное законодательство увязывает решение всех вопросов (принятие на учет для улучшения жилищных условий, предоставление жилого помещения по договору социального найма, а также приватизацию жилья) с местом постоянного проживания граждан. Однако сохранялась неясность в отношении лиц, забронировавших жилое помещение в связи с выездом на работу за границу, в районы Крайнего Севера и в приравненные к ним местности и в других случаях, предусмотренных законодательством, была неясность. Поэтому ст. 1 Закона о приватизации была дополнена положением о том, что граждане, забронировавшие жилое помещение, вправе оформить приватизацию по месту бронирования, т. е. по месту постоянного проживания. Здесь следует отметить, что новым ЖК РФ вообще не предусмотрено бронирование жилых помещений, поскольку в соответствии с действующим законодательством граждане могут отсутствовать по месту жительства без ограничения срока. Иначе говоря, временное отсутствие нанимателя и членов его семьи не является основанием для изменения их прав и обязанностей по договору социального найма (ст. 71 ЖК РФ). Прежним законодательством допускалось в судебном порядке признание лиц, отсутствующих по месту жительства сверх установленных сроков, утратившими право пользования жилым помещением. Они подлежали выселению из занимаемого жилого помещения.
Начиная с 1 марта 2005 г. (со дня вступления в силу нового ЖК РФ) отпала необходимость в оформлении бронирования жилых помещений.
Пример
Н. проживает постоянно в Московской области, а работает на основании срочного договора в Республике Коми. Он бронирует (сохраняет) квартиру в связи с выездом в район Крайнего Севера, а также пользуется квартирой по месту нахождения организации, где работает.
Закон однозначно определяет, что, во-первых, Н. может приватизировать только одну квартиру, а во-вторых, это он может сделать по месту постоянного жительства. Иначе говоря, приватизации подлежит забронированная квартира. Оформляя данную приватизацию. Н. должен представить справку из органа местного самоуправления по месту нахождения другой квартиры о том, что он эту квартиру не приватизировал. Данная норма Закона о приватизации (ст. 1) имеет уточняющий характер, поскольку были случаи, когда граждане в аналогичных ситуациях приватизировали две и более квартиры. Это могло быть связано со злоупотреблениями самих граждан и соответствующих должностных лиц. например, представлялась справка об отсутствии факта приватизации квартиры, хотя в действительности квартира была приватизирована. Если квартира приватизирована незаконно, то такая сделка является недействительной (не имеющей юридических последствий). Приватизация квартиры в этих случаях считается несостоявшейся, а виновные должностные лица могут быть привлечены к ответственности, в том числе уголовной.
Какие жилые помещения нельзя приватизировать?
В соответствии со ст. 4 Закона о приватизации не подлежат приватизации жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г., а также жилые помещения, находящиеся в аварийном состоянии, в общежитиях, в домах закрытых военных городков, а также служебные жилые помещения, за исключением жилищного фонда совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, к ним приравненных, и находящийся в сельской местности жилищный фонд стационарных учреждений социальной защиты населения. Собственники жилищного фонда или уполномоченные ими органы, а также предприятия, за которыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, и учреждения, в оперативное управление которых передан жилищный фонд, с согласия собственников вправе принимать решения о приватизации служебных жилых помещений и находящегося в сельской местности жилищного фонда стационарных учреждений социальной защиты населения.
Начиная с 1 марта 2005 г. данный перечень включал все жилые помещения, предоставленные гражданам по договору социального найма. То есть право на приватизацию занимаемого жилья было сохранено только для граждан, которые на указанную дату уже имели жилые помещения. Для них в соответствии со ст. 2 Вводного закона был установлен конкретный срок окончания приватизации жилья – 1 января 2007 г.
В 2006 г. произошли важные изменения: во-первых, ФЗ от 30.06.2006 № 93-ФЗ срок приватизации жилых помещений был продлен до 1 марта 2010 г., а во-вторых, постановлением от 15.06.2006 № 6-П Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ запрет на приватизацию жилья для граждан, получивших его после 1 марта 2006 г. Иначе говоря, в настоящее время этим правом пользуются все граждане, занимающие жилые помещения по договору социального найма.
Кроме того, ст. 2 Вводного закона предоставлено право собственникам жилищного фонда или уполномоченным ими органам, а также предприятиям, учреждениям, за которыми жилищный фонд закреплен на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, принимать решения о приватизации служебных жилых помещений и жилых помещений учреждений социальной защиты населения. Иными словами, граждане, занимающие указанные жилые помещения, не вправе требовать в обязательном порядке положительного решения данного вопроса. Однако закон не исключает возможности принятия таких решений.
В самом Законе о приватизации нет положений, раскрывающих понятия "аварийные жилые помещения", "общежития", "закрытые военные городки", "служебные жилые помещения".
Аварийными считаются жилые дома (жилые помещения), имеющие значительный износ или повреждения несущих конструкций, т. е. непригодные для проживания граждан. Отнесение жилых домов (жилых помещений) к непригодным для проживания осуществляется в соответствии с Положением о порядке признания жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания, утвержденным постановлением Правительства РФ от 04.09.2003 № 552.
Жилые помещения относятся к общежитиям на основании соответствующих положений, содержащихся в ст. 94 ЖК РФ и Примерном положении об общежитиях, утвержденном постановлением Совета Министров РСФСР от 11.08.1988 № 328 (в ред. от 23.07.1993). Под общежития предоставляются специально построенные или переоборудованные для этих целей жилые дома. Общежития укомплектовываются мебелью, другими предметами культурно-бытового назначения, необходимыми для проживания, занятий и отдыха граждан, проживающих в них, в соответствии с типовыми нормами. Согласно ст. 105 ЖК предоставление жилой площади в общежитии осуществляется на период работы, службы или учебы граждан, т. е. на определенный срок.