Эти проекты не воплотились в жизнь. Идея приватизации ВГТРК застыла, а кремлевское руководство телевизионных новостей продолжало работать как раньше с дополнительной трудностью, которая заключалась в том, что информацию о Путине и Медведеве приходилось держать в неприятном соотношении. Реформы законопроектов никогда не происходили, хотя в 2010 году в программе появились новые цели. Для того чтобы понять, почему пропал стимул, необходимо обратить внимание на первые трудности, с которыми столкнулся Медведев, а также на два внешних события, в 2008 году изменившие ландшафт российской политики.
С точки зрения экспертов, обсуждающих управление страной под руководством Путина и Ельцина, можно предположить, что Медведев мог привести в действие свои реформы одним взмахом руки. Комментаторы объявляли российское президентство близким к диктаторскому. Ранний срок пребывания Медведева в должности президента еще раз показывает, как мало можно сделать выводов о власти российского президента, только лишь читая конституцию. В зависимости от контекста суперпрезидентство, которое по обвинениям критиков Ельцин создал для самого себя, могло быть как крайне сильным, так очень слабым.
При правлении Медведева в 2008–2010 годах оно было очень слабым. Президент не мог ничего сделать в области политических изменений без согласия премьер-министра. А почему бы и нет? Начнем с того, что у Медведева не было надежной поддержки ни в обществе, ни в государстве. В 2000 году Путин получил личное признание избирателей. А победа Медведева в 2008 году объяснялась поддержкой Путина, но в то же время омрачалась явными выборными беспорядками. Рейтинг Медведева совпал с рейтингом Путина, отличаясь на 5–10 пунктов. В коридорах власти у Медведева не было своей команды, за исключением нескольких школьных друзей и бывших коллег, которых направили в «Газпром» или разбросали по должностям второго ранга. Его главный сотрудник, Сергей Нарышкин, был предан Путину, и Медведеву не разрешили его заменить. Возможно, Путин выбрал Медведева потому, что недостаток политических и административных знаний сделал его менее угрожающим в отличие от потенциальных преемников. «Главная его сила, – заметила социолог Ольга Крыштановская, – это его слабость».
Потом реальность взяла свое. Как только Путин продумал политический сценарий, его преемник был фактически загнан в угол, окруженный гранатными растяжками. Если бы Медведев представил политику, которая не нравилась Путину, то для ее осуществления ему бы понадобилось правительство, – а правительство возглавляет Путин как премьер-министр. Если бы он решил принять закон, партия «Единая Россия», которая господствовала в правительстве и которую возглавлял Путин (она же привела его к победе на выборах), вынуждена была бы проголосовать за этот закон. Конституционно Медведев мог бы иметь дело с главами правоохранительных органов и министерств безопасности. Неофициально министры все еще видели Путина в центре власти. В регионах все губернаторы первоначально были назначены Путиным.
В крайнем случае у Медведева были полномочия уволить Путина с должности премьер-министра. Но ему бы пришлось принять замену, назначенную Думой, которая наверняка сплотилась вокруг лидера «Единой России». Если бы Дума отказала три раза, Медведев мог бы распустить ее и назначить новые выборы, утвердив своего кандидата в промежуточном периоде. Таким образом, если бы общество поддержало Медведева против Путина и Медведев мог бы получить более лояльную Думу, избранную после роспуска старой – его конституционные полномочия могли бы на что-то рассчитывать. Но без такой сильной общественной поддержки против Путина у него было мало шансов на победу.
Неофициально министры все еще видели Путина в центре власти.
Кроме того, президент не мог распустить Думу, если она пыталась выступить против него (статья 109 конституции). Для импичмента президента с формулировкой «государственная измена или иное тяжкое преступление» нужно было согласие 2/3 членов правительства. Верховному Суду пришлось бы подтвердить, что преступление было совершено, а конституционному суду – что были проведены правильные процедуры (статья 93). По состоянию на 2010 год «Единая Россия» имела 70 % мест в Думе. Совет Федерации состоял из представителей региональных законодательных собраний (господствующих в конце 2000 года в «Единой России») и губернаторов. Очевидно, Медведев мог заменить назначенных Путиным губернаторов своими собственными, чтобы создать в Совете Федерации лояльную к нему фракцию, которая помогла бы избежать импичмента. Но это потребовало бы времени. Между тем попытки устроить импичмент Медведеву, поддерживаемые Путиным, вероятно, прекратились, и все споры остались в верховном и конституционном суде, чьи решения предсказать труднее.
Наконец, кроме политических и ведомственных ограничений Медведев был, вероятно, связан с Путиным менее заметным образом. Их вовлеченность в бизнес – от петербургского комитета по международным отношениям в начале 1990-х годов до «Газпрома» в 2000-х годах – частично совпадала. Если у обоих были скелеты в шкафу, они, скорее всего, были одинаковыми. Более циничные обозреватели предполагали, что совместное обвинение, возможно, было необходимо для того, чтобы силовики Путина приняли лидерство Медведева. В «Газпроме» Медведев подписал документы о многочисленных сделках, которые критики охарактеризовали как непрозрачные. «И это сформировало у его старших товарищей уверенность, что Медведев будет их слушаться», – сказал Владимир Милов, бывший заместитель министра энергетики и либеральный противник Путина. Если это правда, то какие-либо серьезные попытки проверить дружков Путина на факт коррупции могли загнать в ловушку самого президента.
Короче говоря, даже если бы он не согласился с подходом Путина к определенным вопросам, Медведев нуждался бы – и он хотел этого – в согласии Путина на любую реформу. Он не мог перенаправить тандем с заднего сиденья и захватить руль, так как такая езда наверняка привела бы к аварии.
Медведев, может быть, думал, что у него есть поддержка своего наставника при проведении значительных перемен. Путин часто объявлял о необходимости модернизировать государство и привести в порядок судебную власть. Возможно, он заставил Медведева поверить, что он был готов восстановить технократическое рыночно-ориентированное правительство в первые три года своего правления, даже, чтобы управлять силовархией, постепенно ослабляя безопасность магнатов в частной жизни. Вероятно, Путин в свойственной ему осторожной манере первоначально думал, что он это делал. Как только Медведев вступил в должность, экс-президент ориентировал[58] своих приспешников из КГБ – Сечина, Патрушева, двух Ивановых – на посты, которые хотя и были важными, но не играли ключевой роли, как их предыдущие позиции, освобождая место для более молодых профессионалов, таких как Игорь Шувалов или Аркадий Дворкович, ставших советниками Медведева по экономическим вопросам.
Обеспечив переход, Путин, как казалось сначала, готов был освободиться. Первоначально он поразил журналистов тем, что он до смерти устал от своей новой работы. Он приходил за 15 минут до начала заседаний кабинета министра и уходил сразу после их окончания. Иногда ключевые решения должны были быть отложены, потому что личный телохранитель Путина говорил, что премьер-министру не удалось прибыть на работу. Фраза «работа с документами», знакомая со времен Ельцина, возвращалась в моду.
Путин, возможно, продолжал бы отходить на задний план, если бы не вмешалась история с ее характерной внезапностью. Два события, происходившие за пределами границ России, преобразовали динамику и тон политики и, видимо, изменили планы Путина. К концу 2008 года он был намерен остаться в центре действия.
Финансовый переполохЧерез две недели после победы на выборах Медведева рухнул американский инвестиционный банк Bear Stearns. Так как Федеральная резервная система всячески старалась выйти из кризиса, цены на его акции упали за одну неделю с 62 до 5 долларов. Рынки содрогнулись. «Одно можно сказать наверняка, – объявил президент Буш. – Мы переживаем трудные времена».
Как и финансовый кризис, поразивший страну десять лет назад, чрезвычайная экономическая ситуация в России в 2008–2009 годах началась издалека. В 1998 году смертельный случай так называемого азиатского гриппа поразил рынки Москвы. Через десять лет вирус пришел из Америки.
История глобального финансового кризиса 2008–2009 годов уже хорошо известна. Возрастающий размер процентной ставки в США, начиная с 2004 года, снизил американские цены на недвижимость, спровоцировав увеличение неуплат по ипотечным кредитам, особенно среди субстандартных заемщиков высокого риска. Американские финансисты объединили все эти субстандартные ипотечные кредиты в сложные ценные бумаги и продавали их мировым банкам, страховым компаниям и другим финансовым учреждениям, которые покупали их, имея лишь смутное представление о том, какой риск представляет собой каждая из этих бумаг. По мере того как неуплаты по ипотечным кредитам распространялись, цены на эти ценные бумаги резко упали. Кредитные рынки иссякли, потому что у кредиторов не было возможности оценить риски в балансах у заемщиков. Испытывая острую нехватку ликвидности, фондовый рынок США стремительно терял курс вместе с деловым доверием, а затем с активностью в реальном секторе экономики.
Сначала в Москве все это казалось отдаленной интермедией. Российские власти следили за событиями на Уолл-стрит несколько беспечно, даже с небольшим превосходством. Российские банки не выдавали ипотечных кредитов. Также не было у них и прямого риска убытков от обесцененных активов, отравляющих западные рынки. Россия продолжала получать рекордные притоки иностранных инвестиций. В январе 2008 года министр финансов Алексей Кудрин, выступая на ежегодном совещании по экономическим вопросам в Давосе, похвастался, что его страна осталась «островом стабильности» в глобальной буре.
Макроэкономическая политика России была одной из самых надежных в мире (см. главу 6). На протяжении восьми лет у правительства был профицитный бюджет. Оно выплатило свой внешний долг – всего лишь 3 % от ВВП. Центральный банк собрал почти 600 миллиардов долларов валютных резервов – это третий по величине резерв в мире после Китая и Японии.
С 1999 года активное российское сальдо по текущим статьям достигало в среднем более 10 % от ВВП. При сохранении низкого уровня инфляции власти сделали все возможное, чтобы избежать слишком быстрого укрепления рубля. Вместо того чтобы потратить непредвиденную нефтяную прибыль страны, они положили ее в стабилизационный фонд, который к февралю 2008 года составлял 157 миллиардов долларов.
Поэтому можно понять разочарование в Москве, когда чуть позже в том же году страна снова оказалась в унизительном кризисе. Премьер-министр Путин, который изо всех сил старался привести финансовую систему России в порядок, работая, по его выражению, «как раб на галерах», не мог скрыть, что несправедливость приводит его в ярость. «Все, что происходит сейчас в сфере экономики и финансов, началось в Соединенных Штатах», – сетовал он в октябре. «Власти этой страны неправильно обращаются со своей властью и заражают кризисом весь мир», – пожаловался он в декабре.
Проблемы в России начались весной 2008 года, поскольку некоторые из ее крупных банков и корпораций, которые брали крупные займы за рубежом посредством выпуска облигаций и банковских кредитов, почувствовали ужесточение условий кредитования. Некоторые из них были вынуждены платить более высокие процентные ставки, чтобы передать свои облигации. Фонды хеджирования, которые инвестировали в России, начали ликвидацию своих позиций. Поскольку в начале лета цены на мировых фондовых рынках снизились вслед за американскими рынками, цены на российские акции тоже стали опускаться. Их спад ускорился, когда цены на нефть, достигнув своего пика в июле, начали падать еще быстрее, чем когда они поднялись. Поскольку инвесторы во всем мире ожидали спада, то спрос на сырьевые товары, экспортируемые Россией, сократился. Затем наступила ужасная неделя в середине сентября, когда американский инвестиционный банк Lehman Brothers объявил о банкротстве – мировые рынки заклинило.
Макроэкономическая политика России была одной из самых надежных в мире.
Инвесторы просто запаниковали, сторонясь новых развивающихся рынков независимо от того, была ли у них хорошая или плохая политика. Еще в августе 2008 года, по заявлению инвестиционного банка «Ренессанс Капитал», Москва была «переполнена международными банкирами, конкурирующими в попытке предоставить финансирование для российских предприятий». В октябре «единственными финансистами, которые посещали Москву, были те, кто пытался получить свои деньги обратно». Межбанковский кредитный рынок практически замер. Власти России были вынуждены закрыть фондовые биржи в течение двух дней, чтобы предотвратить истерические продажи. 16 сентября индекс акций Московской межбанковской валютной биржи (ММВБ) упал на 17,5 %. В период с 16 мая по 24 октября индекс акций РТС снизился на 78 %, потеряв более одного триллиона долларов стоимости. Несмотря на огромные валютные запасы страны, как только цена на нефть опустилась, некоторые начали ставить против рубля и Центробанк продал миллиарды долларов, чтобы предотвратить быструю девальвацию. В период с августа 2008 года по март 2009 года валютные резервы сократились примерно на 220 миллиардов долларов, а рубль по отношению к доллару упал с 23 рублей в июле 2008 года до 36 – в феврале 2009 года.
Некоторые видели в спаде на фондовых рынках последствия неразумных действий правительства, которые отпугнули инвесторов. В июле премьер-министр Путин обвинил металлургическую компанию «Мечел» в манипулировании ценой за свой коксующийся уголь с целью сокращения налогов. Видимо, раздраженный тем, что основной акционер компании «Мечел» Игорь Зюзин сообщил по телефону о невыходе на работу из-за болезни и не присутствовал на заседании правительства, Путин пригрозил отправить Зюзину доктора, чтобы «устранить все проблемы». Цены на акции «Мечела» быстро упали, уничтожив пять миллиардов долларов капитализации. Поэтому инвесторы интересовались, ожидает ли компанию судьба ЮКОСа. Этого не случилось; Зюзин и Кремль в последующие недели постарались. Затем в августе началась война России с Грузией (см. ниже), которая также насторожила инвесторов. Эти события не вызвали крах рынков – акции уже не падали в цене, снижаясь за счет кредитного кризиса, что также вызвало у инвесторов новую неприязнь к риску и повлекло за собой сокращение цен на нефть. Цена на уральскую нефть снизилась примерно со 140 долларов за баррель в начале июля до 34 долларов за баррель в начале января 2009 года. Тем не менее атака на «Мечел» и грузинская война не могли помочь. Особенно велико было российское снижение цен на фондовые активы[59] среди развивающихся рынков, в том числе и среди тех, на которых преобладала нефть.
Война России с Грузией насторожила инвесторов.
К зиме эта болезнь распространилась из финансового сектора в реальный сектор экономики. Жесткие условия предоставления кредитов, снижение деловой уверенности и сокращение расходов, как и испарившиеся фондовые активы, – все вместе это привело к сокращению производства. Промышленное производство упало почти на 3 % в последнем квартале 2008 года и на 15 % – в первом квартале 2009 года. Реальные располагаемые доходы населения снизились на 6 % в последнем квартале 2008 года (по сравнению с последним кварталом 2007 года) и примерно на 1 % в первом квартале 2009 года (по сравнению с предыдущим годом). К началу 2009 года более половины предприятий, занимающихся добычей полезных ископаемых, терпели убытки.
В сентябре правительство приступило к действиям. Чтобы повысить ликвидность и не допустить банкротства банков, оно предоставило им более триллиона рублей (около 40 миллиардов долларов) в кредит и сократило их обязательные резервы. В то же время власти предоставили 50 миллиардов долларов для кредитования компаний. Некоторые из ведущих олигархов заложили акции своих промышленных холдингов в качестве обеспечения гарантии по внешним займам. Опасаясь, что иностранцы могут переманить крупнейшие корпорации страны, Кремль стал вкладывать деньги в финансовую программу спасения банков. Производитель автомобилей «АвтоВАЗ» получил кредит в размере около 806 миллионов долларов, а компания РУСАЛ Олега Дерипаски получила 4,5 миллиарда долларов.
Правительство в соответствии с падением мировых цен снизило экспортные пошлины на нефть и, чтобы защитить отечественных производителей, повысило тарифы на импортные автомобили. Для предотвращения панического изъятия банковских вкладов оно увеличило максимальную страховую сумму со стороны государства для индивидуальных сберегательных счетов почти до 28 000 долларов. Когда цена на акции упала, правительство в тщетной попытке поддержать рынок скупила их, потратив около 5,3 миллиарда долларов. В целом различные стимулирующие меры правительства составили около 7 % ВВП в 2009 году, это было больше, чем пропорциональные стимулы США, которые были равны приблизительно 5,5 % ВВП.
Чрезвычайные меры достигли своих главных целей. Всего лишь несколько второстепенных банков полностью обанкротилось. Несмотря на огромные затраты, девальвация рубля была умеренной. К весне 2009 года большинство олигархов вздохнули свободнее. По крайней мере временно. Рынки стабилизировались, так как цены на нефть поднялись от своего низкого уровня в 34 доллара за баррель до 70 долларов за баррель в июне. Рубль снова поднялся, цены на фондовые активы пришли в норму, к июню окупившись примерно на четверть от потерь предыдущего года.
Однако неопределенность осталась. Во-первых, никто не знал, закончился ли глобальный кризис или же спокойствие в конце 2009 года и начале 2010 года было лишь затишьем перед бурей. Во-вторых, даже если мировая экономика постепенно стабилизировалась, было неясно, что́ приведет к будущему экономическому росту в России. В период с 2005 по 2007 год развитие всецело зависело от роста цен на нефть; увеличение доходов от экспорта повысило внутренний спрос, профинансировав ажиотаж в сфере услуг, розничной торговли, недвижимости, транспорта, финансовых услуг (см. главу 6). Если бы цены на нефть вновь выросли, Россия могла бы повторить эти мероприятия на некоторое время. Но даже если бы цены на сырьевые товары стабилизировались, жесткие условия предоставления международных кредитов ограничили бы влияние на спрос. Период дешевых денег закончился. Могла ли экономика России расшириться за счет увеличения объема добычи полезных ископаемых? Для разработки новых нефтяных и газовых месторождений потребовались крупные инвестиции и время, чтобы выйти на передний план. В течение многих лет правительство говорило о стимулировании инноваций. И все же оно опасалось наиболее эффективного средства – повышения конкуренции на рынке, сдерживающей продажных чиновников и защищающих права собственности, в том числе собственности интеллектуальной.