Президентские инициативы привели к значительным изменениям в способах достижения прозрачности информации в правительственных структурах США. Новые принципы требуют от ведомств применять комплексный подход к прозрачности.
Этот подход может быть обобщен в 9 ключевых элементах, представленных на следующей странице.
В мае 2009 года администрация Обамы объявила о проведении трехэтапной «Инициативы “Открытое правительство”» (Open Government Initiative, OGI), направленной на привлечение общественности к разработке идей о том, как сделать правительство более прозрачным, привлечь общественность в государственное управление и наладить сотрудничество между всеми заинтересованными сторонами.
• Первый этап назывался «Мозговой штурм». На этом этапе был организован сбор идей по реализации «открытого правительства»;
• Второй этап «Обсуждение». На этом этапе с использованием блога, открытого Управлением научно-технической политики (Office of Science and Technology Policy, OSTP) и Управлением общих служб (General Service Administration, GSA), прошло более глубокое обсуждение вопросов, поднятых в ходе мозгового штурма;
• Третий этап «Подготовка проекта рекомендаций». На этом этапе общественности было предложено с использованием вики-ресурса принять участие в коллективной подготовке текста рекомендаций.
Управление научно-технической политики организовало выполнение первого этапа в период с 21 мая по 3 июня 2009 года. На сайте Национальной академии государственного управления (National Academy of Public Administration, NAPA) был начат второй этап под заголовком «Диалог об открытом правительстве» (Open Government Dialogue). На открытии особенно подчеркивалось, что оно «…позволит в Белом доме услышать ваши самые важные идеи, связанные с открытым правительством». Участников обсуждения просили прежде всего высказать свое мнение по следующим вопросам:
• Каким образом можно сделать деятельность правительства более прозрачной и подотчетной?
• Каким образом можно более эффективно использовать федеральные консультативные комитеты, нормотворчество и электронное нормотворчество для того, чтобы при принятии решений учитывался опыт более широкого круга специалистов?
• Какие существуют альтернативные модели, позволяющие повысить качество принятия решений и расширить возможности для участия граждан?
• Какие стратегии могут быть использованы для более широкого применения технологий «веб 2.0» в государственных органах?
• Какие в настоящее время существуют на уровне политики препятствия и барьеры для инноваций в государственных органах?
• Каким образом лучше всего изменить корпоративную культуру в государственных органах, чтобы широко внедрить сотрудничество и коллективную работу?
• Какие изменения в системе найма и подготовки персонала будут способствовать инновациям?
• Какие критерии производительности/эффективности могут быть использованы для определения эффективности политики «открытого правительства»?
В ходе мозгового штурма было собрано 4205 замечаний и предложений разной степени полезности и применимости, из которых 1614 относились к вопросам прозрачности, 722 — к вовлечению общественности, 294 — к сотрудничеству и коллективной работе, 285 были классифицированы как предложения по развитию и расширению функциональных возможностей, 635 были отнесены к числу вопросов, связанных с изменениями в области права и политики, и 655 не были классифицированы.
10 июня 2009 года помощник руководителя Управления по вопросам информации и регулирования (Office of Information and Regulatory Affairs, OIRA) Майкл Фицпатрик (Michael Fitzpatrick) в блоге OSTP перечислил четыре «существенные рекомендации» федеральному правительству, которые стали итогом мозгового штурма:
Далее в продолжение президентского Меморандума о прозрачности и открытом правительстве 8 декабря 2009 года Административно-бюджетное управление Администрации президента (Office of Management and Budget) выпустило в адрес глав правительственных ведомств Директиву об открытом правительстве (Open Government Directive, OGD)[362].
Согласно Директиве каждое ведомство должно было к 7 апреля 2010 года опубликовать собственный План по открытому правительству (Open Government Plan), содержащий конкретные действия в формате «дорожная карта», необходимые каждому ведомству, для того чтобы стать более прозрачным для общества, расширения возможностей для участия, сотрудничества и общественной подотчетности. Директива установила контрольные сроки для выполнения ведомствами ряда требований:
Ключевым элементом данной Директивы является создание специального интернет-сайта открытых государственных данных — Data.gov.
Data.gov — не первая инициатива в области открытых данных. В 2000 году Национальные институты здравоохранения США (NIH) совместно с Управлением по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов (FDA) открыли сайт ClinicalTrials.gov, сделавший доступной информацию об открытых клинических испытаниях, которые являются частью процесса регулирования в отношении любой терапии. Сначала NIH открыли экспериментальный сайт ClinicalTrials.gov, область охвата которого впоследствии распространилась на нормативную деятельность FDA. Теперь этот сайт стал богатым источником информации, связанной с разработкой лекарственных препаратов с частным или государственным финансированием. В 2002 году еще один сайт, Science.gov, сделал доступной информацию о научных исследованиях, финансируемых правительством США, и их результатах.
Data.gov стал возможным благодаря бюджетной организации «Фонд электронного правительства» (EGF), но так как он создан исключительно по указу администрации, ему не гарантировано финансирование через ассигнования Конгресса. Тем не менее проект состоялся и, как ни странно, процветает, невзирая на все трудности. Был открыт «Data.gov нового поколения» с переносом большей части инфраструктуры сайта в облако, чтобы снизить эксплуатационные расходы и обеспечить более динамичную обработку данных на самом сайте вместо простой статической загрузки.
Data.gov содержит данные нескольких типов. Это неструктурированные данные и геопространственные данные. Последние особенно подходят для картографических программ и гибридных Web-приложений. Некоторые наборы Data.gov размещаются в виде ссылок и модулей доступа к внешним сайтам госучреждений, а другие содержатся на сайте в полном объеме. В первом случае (так называемые «внешние наборы данных») на Data.gov размещаются только метаданные, а в последнем («наборы данных») — данные вместе с метаданными. Если ведомство желает опубликовать свои данные на Data.gov, то выбор подхода зависит от того, есть ли у нее платформа для самостоятельной публикации данных и хочет ли она получать выгоды от функций Data.gov по обеспечению интерактивных наборов данных. В любом случае ведомство получит выгоды от размещения в каталоге Data.gov.
Если ведомство решает размещать свои данные на Data.gov вместе с метаданными, оно получает возможность использовать средства представления интерактивных наборов данных Data.gov. Такие интерактивные наборы данных отображаются в диалоговом режиме в таблице с возможностью поиска, сортировки, фильтрации и отображения в виде диаграмм и графиков. Это позволяет многим пользователям получить нужную им информацию без необходимости загружать сами неструктурированные данные и самостоятельно обрабатывать их.
Со стороны Администрации президента также были запланированы определенные действия, в частности, в течение 60 дней с момента публикации Директивы (до 06.02.2010) федеральные CIO и CTO должны создать «Панель управления Открытым правительством» (Open Government Dashboard).
Данная панель доступна по адресу http://www.whitehouse.gov/open. Она обеспечивает доступ с этой «панели» к планам ведомств по реализации «открытого правительства» с агрегированной статистикой и средствами визуализации, позволяющими проконтролировать прогресс ведомств в части достижения целей и соблюдения сроков, определенных Директивой.
Соблюдение ведомствами первого контрольного срока и достижение заданной цели сейчас можно легко контролировать на портале Data.gov.
Для каждого ведомства указано количество опубликованных наборов данных, представляющих интерес для общественности, дата последнего обновления информации и количество выполненных посетителями загрузок данных каждого ведомства.
Цветовой ключ «светофорной раскраски» (которая сама по себе является интуитивно понятной) показывает текущий прогресс каждого ведомства. В целом американские министерства вполне справились с задачами, решить которые нужно было в достаточно жестких временных рамках. Проставленные оценки не являются абстрактными «хорошо», «удовлетворительно», «плохо»: под таблицей приведены конкретные критерии, например для данных, представляющих общественный интерес (High-Value Data):
• Требования выполнены — опубликовано не менее 3 наборов данных на Data.gov.
• В процессе выполнения — опубликован по крайней мере один набор данных.
• Требования не выполнены — ни одного набора данных не опубликовано.
Проблемы в реализации прозрачности государственного управления
Американский FOIA достаточно прост по своей сути: каждый человек может запросить записи из архивов органов исполнительной власти, которые должны в течение строго ограниченного срока выдать всю необходимую информацию либо объяснить лицу, сделавшему запрос, почему информация является закрытой. Однако этот механизм оказался куда более сложным и затратным, чем кто-либо мог вообразить, поэтому в США продолжаются работы по его усовершенствованию как по инициативе пользователей, так и по просьбам органов исполнительной власти.
Выделим основные проблемы, которые возникают в ходе реализации механизмов прозрачности.
1. Увеличение объемов информации
Ежегодно американское правительство получает порядка 600 000 запросов на доступ к информации и около 9000 апелляционных заявлений об отказах в доступе. Государственные органы ежегодно тратят около трети миллиарда долларов на администрирование и судебные тяжбы, связанные с FOIA. Исходя из количества запросов и апелляций, не нужно удивляться тому, что разногласия между общественными и федеральными органами возникают постоянно. Эти стороны иногда имеют полярные точки зрения по поводу того, разглашение какой информации допустимо, каким образом следует это делать, сколько это должно стоить, и по множеству других вопросов.
2. Слишком быстрое развитие технологий и отставание стандартов государственного делопроизводства
Технологии развиваются быстрее, чем государственный аппарат успевает их осваивать. Правительство США включило в стратегию развития в 2011 году ряд взаимосвязанных элементов: более активное раскрытие правительственной информации, продолжение усовершенствования FOIA и модернизация управления делопроизводством. Как любит говорить архивариус США: «Основа открытого и подотчетного правительства — качественное делопроизводство. Но как его достичь при столь быстро растущем объеме информации?».
Тогда речь шла о таком управлении государственным делопроизводством, которое осуществило бы масштабную модернизацию курса и методов государственного делопроизводства и призвало бы к развитию Директивы по управлению делопроизводством. По статистике, большинство запросов исходит от фирм, которые хотят получить информацию о своих конкурентах.
3. Проблема соотношения требования открытости информации и неприкосновенности частной жизни
В сгустившейся атмосфере по следам событий 11 сентября 2001 года во многих странах мира практика засекречивания информации получила более широкое распространение, воздвигая новые препятствия на пути граждан, пытающихся получить доступ к документам разведывательных и правоохранительных органов. А поскольку власти ныне собирают больше информации личного характера, государственные ведомства часто закрывают доступ к своим документам, ссылаясь на необходимость защиты приватности согласно исключениям из закона о свободе информации. Подобные исключения часто сформулированы весьма туманно и не поддаются легкому толкованию, а при наличии малейшего сомнения архивариусы склонны отказывать в запросах на хранимые у них документы.
4. Преобладание процесса засекречивания данных над рассекречиванием
Таким образом, провозглашенные Директивой изменения на данный момент отражены и включены в государственное управление на уровне делопроизводства. Не везде их адаптация к имеющимся правилам идет одинаково просто, однако в целом на данный момент их сведение в единый корпус завершено. При этом вся полнота практической реализации описанных законодательных нововведений осталась на усмотрение министерств и ведомств разного уровня.
Глава 11. Практическая реализация цифрового общественного контроля в США
Роль меморандума Обамы, предъявленного широкой общественности в первый же день президентства, невозможно было недооценить с самого начала. Первый президент, «выбранный интернетом», внес новую риторику в понимание:
• процессов государственного управления. В соответствии с меморандумом цель процесса управления — эффективность и результативность (efficiency and effectiveness)[363].
• роли IT-проектов Белого дома в управленческих процессах. Очевидным стал стратегический пересмотр отношений между управлением страной и технологическими инновациями, обеспечивающими реализацию разных типов прозрачности и участия.
• отношений государства с гражданами, которые устанавливаются через совместное «служение нации». В рамке «служения» пользователю и гражданину предлагается «participation» и «collaboration». Это особенно интересно при рассмотрении проблемы общественного контроля.
Гражданская активность ассоциирована с «участием в благоденствии и обновлении нации путем служения своим сообществам». Это слова президента Обамы, вынесенные в заглавие сайта serve.gov — «Presidential Community Service Initiative».
Риторика этого центрального интернет-ресурса, посвященного гражданской жизни США, по сути, сводит служение нации (а с ним и участие в жизни страны, и гражданскую активность, и общественный контроль) к координируемой государственной волонтерской деятельности[364].
Контролировать, мониторить и проверять гражданину предлагается не работу государства, а нужды общества. Федеральная Корпорация национальной и муниципальной службы, в чьем ведомстве находится гражданское участие, подтверждает вышесказанное, следующим образом формулируя свою миссию: «Миссия CNCS — улучшать жизни, укреплять общество через службу и волонтерство».
Волонтерская деятельность описана и активно поддерживается СМИ как «корневая американская ценность», ассоциированная с христианскими ценностями (что достаточно интересно как обоснование гражданской позиции на официальном правительственном портале)[365]:
Сфера контроля и влияния гражданина, его важность и роль переосмысляются в рамках его возможности решать проблемы[366]. Масштабы волонтерского движения в США весьма значительны. В 2012 году доклад «Волонтерство и гражданская жизнь США» объявил, что 64 500 000 граждан (или каждый четвертый американец) добровольно принимали участие в волонтерских проектах, ими было отработано почти 7,9 миллиарда рабочих часов.[367]
Анализ структуры волонтерской инициативы позволяет сделать интересные выводы. Гражданам, стремящимся влиять на происходящее в стране, предлагается членство в локальных сообществах, входящих в более широкие, вплоть до уровня федеральных, волонтерские программы. У волонтеров появляются особые социальные права, активное волонтерство поддерживается увеличением возможностей по мере вовлечения (лучшие условия для малоимущих, льготы или даже оплата образования), а также регулярными конкурсами, наградами, титулами и активной идеологической медиаподдержкой лично президента. Получается, то, что должно быть контролем общества над государством, оказывается иерархической структурой, управляемой государственными программами и мотивирующей к участию слои населения, самим государством наименее защищенные.
Структурно, по отношению к процессам управления, деятельность волонтерского общественного контроля в США перенесена с контроля принятия решений на контроль результата.
Граждане могут и сами организовывать волонтерские проекты, они поддерживаются правительственными грантами и интернет-платформами. Формулировка грантовой поддержки такова: «Мы даем гранты сетевым, локальным и национальным организациям, направленным на использование национальной службы на острые нужды локальных сообществ»[368].
Реализация в рамках волонтерского проекта артикулирована одновременно и как служение обществу, и как влияние на нацию, и как увеличение собственного потенциала[369].
Особенно интересно, что волонтерство определено не только как точечный вид активности, но и как полноценный самостоятельный вид деятельности и самореализации, как служение Америке. Оно может быть постоянным и долговременным — в рамках корпусов волонтеров — армии бесплатных рабочих во имя общественного блага. Управляемые непосредственно Corporation for National and Community Service, эти full-time волонтеры обеспечиваются полным соцпакетом, образовательными льготами по завершении срока службы и другими социальными благами[370].