Знакомьтесь, административные барьеры, или Государственное регулирование бизнеса по-русски - Ольга Минченко 10 стр.

Естественно, что за один месяц со дня оповещения российских импортеров о такой мере письмом от 27 ноября 2008 года № ФС-НВ-2/12044 никто из них не сумел отреагировать. В итоге множество поставок оказались заблокированными.

Проблема усугубилась тем, что фактически Россельхознадзор переложил часть своих обязанностей на российских импортеров, а также национальные органы ветеринарного надзора стран-экспортеров. Покупателям предписывалось самим войти в контакт с поставщиками и разъяснить им необходимость обращения в свои национальные ветеринарные службы с тем, чтобы последние передали о них информацию в Россельхознадзор. При этом импортеры должны были успеть сделать это за один месяц.

Так своеобразно Россельхознадзор инспектировал иностранных производителей поднадзорной продукции. Конечно, это вызвало бурю негодования бизнеса и обращения в Федеральную антимонопольную службу с заявлением об ограничении конкуренции.

30 июля 2009 года ФАС России признала Россельхознадзор нарушившим часть 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции» и предписала устранить допущенные нарушения. Основанием для возбуждения дела послужило обращение НКО «Союз предприятий зообизнеса».

В ходе разбирательства ФАС России установила, что согласно Административному регламенту ввоз на территорию России кормов для животных осуществляется с предприятий страны-экспортера, проинспектированных российской ветеринарной службой и внесенных в список предприятий, имеющих право осуществлять экспорт в РФ. Разрешение на ввоз выдается на календарный год. Оформление разрешений на следующий год осуществляется с 1 декабря текущего года.

По мнению антимонопольной службы, из этого следует, что Россельхознадзор должен был до 1 декабря 2008 года составить план инспектирования предприятий стран-экспортеров, проинспектировать их и утвердить список предприятий, осуществляющих экспорт продукции в Россию.

Однако, как установила ФАС России, Россельхознадзор не смог в указанные сроки выполнить положения Регламента в отношении нескольких стран и начал информировать поставщиков-импортеров о необходимости представления списков предприятий. Стоит заметить, что эти предприятия многие годы поставляли свою продукцию в Россию и имеют контракты с российскими партнерами. Возникла ситуация, ограничивающая конкуренцию на рынке импортных кормов для животных, некоторые компании потерпели значительные убытки и даже были вынуждены уйти с рынка.

Наибольшие проблемы возникли с ввозом кормов из США. Ниже приведена таблица, иллюстрирующая значительное снижение импорта кормов в анализируемый период.

Источник: Исследование рынка кормов для домашних животных[72]

Продавцы товаров терпели убытки от дополнительных расходов на лабораторные анализы, простои на границе и даже возврат товара. Таким образом, несмотря на наличие сертификатов у компаний, ввоз кормов на территорию России был незаконно запрещен.

Рассмотрев дело, ФАС России предписала Россельхознадзору прекратить действия по необоснованному препятствованию ввоза кормов и кормовых добавок для животных[73].

В настоящее время Административный регламент, утвержденный Приказом Минсельхоза России от 9 января 2008 года № 1, уже не действует. Вместо него Приказом Минсельхоза РФ от 7 ноября 2011 года № 404 утвержден новый регламент.

Однако в целом ситуация изменилась незначительно. Импортеры, как и раньше, каждый год вынуждены оформлять разрешения на ввоз поднадзорной продукции. Вместе с тем можно отметить и ряд положительных моментов. Теперь заявка на выдачу разрешения может подаваться заблаговременно. Разрешения на следующий календарный год оформляются не позднее 10 ноября текущего года.

Кроме того, возобладала благоразумная позиция по вопросу ввоза кормов для собак и кошек. Так, в настоящее время не надо оформлять разрешения на ввоз готовых кормов для собак и кошек, если корма прошли термическую обработку и расфасованы в потребительскую упаковку.

Конечно, бизнес-сообщество добивалось отмены необходимости выдачи разрешений на ввоз в отношении кормов и кормовых добавок для всех непродуктивных животных. Но корма для кошек и собак – это уже значительная часть этого рынка.

ООО «Конструктив» телефонограммой от 25 декабря 2008 года № ФС/УВН-03/9123 было отказано в выдаче разрешения на ввоз кормов для непродуктивных животных (кошек, собак и попугаев) из США по причине отсутствия в Россельхознадзоре списков предприятий США, имеющих право на экспорт указанной продукции в Российскую Федерацию.

Уже отгруженная продукция не могла пройти таможенную очистку.

По информации, представленной ООО «Конструктив», у данной компании 3 месяца на границе с Финляндией стояли 54 контейнера в ожидании получения разрешения на ввоз. Один день простоя обходился компании в 1600 евро. Общие убытки составили 144 тысячи евро.

Сообщения на форуме Лабрадор.ру[74]

«Вчера хотела заказать „ИглПак“, и выяснилось, что ввоз в Россию кормов этой марки запретили на неопределенное время. Общение с различными магазинами выявило существование подобной проблемы с ввозом кормов других американских производителей. Кто-нибудь еще сталкивался с такой проблемой?»

«Едим „ИглПак“ с уткой. Позвонил в свой магазин – остались только пакеты по 3 кг, больших нет, когда будут – неизвестно. Очень обидно, только перешли на этот корм, а тут такое».

«Мы тоже кушаем американский корм Чикен суп (Даймонд) и очень-очень не хотели бы его менять на другой. Но вот в понедельник пыталась заказать, как обычно, в самом представительстве Даймонда очередной мешок, а меня „обрадовали“, что корма нет и до марта не будет, я была так удивлена, что даже не спросила, по какой причине.

Обзвонила все известные интернет-магазины, нигде нашего корма нет. Нашла только в Люберцах, причем в маленьких пакетах по 2,7 кг. На радостях заказала сразу много, и мне их продали по цене больших мешков, за что продавцу большое спасибо».

«У нас в Питере „Про Пак“ тоже подчистую разобрали в магазинах, сказали, что эмбарго на ввоз кормов из США на 3 месяца».

«После прочтения этой темы „заморочился“ поиском „Игл Пака“. Ни в одном из известных интернет-магазинов этого корма не было. Никакого. На вопрос, когда будет и будет ли вообще, следовал один ответ: „Корма нет, когда будет – не знаем, звоните через недельку“. Сегодня, по дороге в офис заехал в большой магазин Пинчер, там всегда „Игл Пак“ был в огромных количествах. Ассортимент резко поскуднел – нашего корма с уткой не было вообще, остались 4 больших мешка Игл Пак с анчоусами, несколько маленьких пакетов по 3 кг тоже с анчоусами и мешок корма для стареющих собак. Пошел общаться с менеджером магазина. Информация следующая: „На таможне стоит несколько контейнеров с „Игл Паком“, но их не пропускают. Когда это произойдет, неизвестно. Может, уже завтра, а может, контейнеры отправят обратно“. В итоге я плюнул на все, забрал 3 больших мешка корма с анчоусами и поехал на работу. Думаю, на 3 месяца хватит».

Заместитель руководителя Россельхознадзора Николай Власов обрисовал ситуацию, которая сложилась в сфере импорта кормов и кормовых добавок. Во исполнение регламента Россельхознадзора, утвержденного Приказом Минсельхоза № 1 от 9 января 2008 года, в середине ноября 2008 года Россельхознадзор направил письма во все страны-экспортеры с просьбой предоставить списки предприятий, осуществляющих экспорт своей продукции в Россию. Часть стран оперативно данные списки предоставили. Однако были страны, в частности США, которые затянули формирование списков. США не представляли такой список вплоть до августа 2009 года.

В то же время Власов отметил, что Указание №ФС-НВ-2/12044 от 27 ноября 2008 года не является нормативно-правовым актом, а следовательно, не могло оказать влияния на предпринимательскую деятельность и не требовало обязательного исполнения хозяйствующими субъектами.

Главный ветеринарный инспектор России Николай Власов[75] «Скорее, – подчеркнул Николай Анатольевич, – это был крик о помощи Россельхознадзора, обращенный к импортерам».

История 13 Злоупотребления на местах. Регулирование строительного бизнеса

Составители настоящего сборника не были до конца уверены, стоит ли рассказывать об административных барьерах в сфере строительства[76].

Дело в том, что формально с юридической точки зрения регулирование строительного бизнеса не содержит особых проблем. Нормативные правовые акты федерального уровня не содержат положений, существенно затрудняющих коммерческую деятельность. Действующий в настоящее время Градостроительный кодекс Российской Федерации устанавливает довольно внятные и в принципе обоснованные бюрократические процедуры. Особо стоит отметить прогрессивное положение Кодекса о разработке и принятии правил землепользования и застройки, которые должны существенно облегчить инвестиции в строительство.

Имеющиеся в этой сфере злоупотребления относятся скорее не к системным проблемам в законодательстве, а к низовой коррупции и чиновничьей халатности, то есть к злоупотреблениям на местах.

Кроме того, состояние указанной сферы во многом зависит от региональной, а чаще даже от муниципальной власти. Ведь именно она в большинстве случаев распределяет земельные участки, определяет вид их разрешенного использования, выдает ключевые документы в сфере строительства: разрешение на строительство, разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. Поэтому количество административных барьеров и трудоемкость их преодоления существенно отличаются от одного субъекта Российской Федерации к другому.

Однако этот раздел все-таки оказался в сборнике. Почему?

Во-первых, очень часто приходится сталкиваться с проявлениями крайних случаев волокиты и злоупотреблений на местах, когда, казалось бы, привлекательный для региона инвестиционный проект по непонятным причинам тормозится.

Во-вторых, мы наблюдаем повсеместную практику начала фактических строительных работ еще до завершения всех необходимых разрешительных процедур. При этом приступают к работам на стройплощадке до проведения государственной экспертизы проектной документации, до выдачи разрешения на строительство не только и не столько частные инвесторы. Этим грешат и подрядчики на объектах, строительство которых осуществляется с государственным участием.

Например, таким образом строятся отдельные станции Московского метрополитена[77]. Завершение оформления всех разрешительных документов осуществляется уже по ходу строительства, а то и по его окончании. Этот факт свидетельствует о том, что процедуры, которые необходимо пройти, в реальности настолько сложны, что с ними не справляются даже государственные заказчики, которые в принципе не должны встречать противодействия в согласующих организациях.

Наталкивает на размышления заявление мэра Москвы С. С. Собянина, сделанное им в рамках интервью газете «Ведомости»:

«В транспортной системе раскрутили самые крупные в мире стройки – за два года. Даже теоретически трудно себе представить, как это можно было сделать – в отсутствие готовых проектов, стратегии, программ. Чтобы начать строительство метро и двигаться по тем канонам, которые есть, нужно лет пять минимум.

– И как же вы поступили?

– Перешагиваем через 3–4 ступеньки, даже иногда чем-то рискуя»[78].

В-третьих, мы не могли обойти вниманием тот факт, что в самом известном бизнес-рейтинге Doing Business Россия по критерию «Получение разрешения на строительство» занимает 178-е место из 185.

По указанным причинам авторы решили дать сначала общие комментарии о проблеме избыточных административных барьеров в строительстве в целом, а в отдельной главе детально описать имеющиеся трудности на конкретном примере: получение разрешений на земляные работы.

Наиболее острые проблемы в сфере строительства связаны со следующими действиями чиновников на местах:

• получением земельного участка в аренду для строительства;

• согласованием проектно-сметной документации (ПСД);

• присоединением объекта строительства к инженерным сетям.

Получение участка в аренду для строительства чаще всего сопряжено со следующими проблемами:

• отказ в приеме документов по формальным признакам;

• умышленная «потеря» в ведомстве уже принятых документов;

• срыв аукциона;

• недостаток информации о проводимых аукционах;

• недостаток информации о земельном участке, выставляемом на аукцион;

• бойкотирование проведения земельных аукционов органами местного самоуправления, а также использование нетиповых нормативных механизмов для распределения земельных участков под строительство;

• затягивание подписания договора аренды земельного участка с победителем аукциона под формальными предлогами.

До недавнего времени была распространена проблема так называемых «коротких аукционов». На аукционы выставляли не сформированные до конца земельные участки. Фактически земельный участок был только поставлен на кадастровый учет. Градостроительными документами и техническими условиями на присоединение участка к инженерным сетям такие аукционы не обеспечивались. Фактически участникам предлагалось купить «кота в мешке». Без проведенных инженерных изысканий могло получиться так, что на приобретенном участке вообще нельзя было строить: или грунт не позволял построить здание необходимой этажности, или цена подсоединения к инженерным сетям оказывалась настолько велика, что проект переставал быть рентабельным.

Особенно часто с проблемой «коротких аукционов» сталкивались застройщики Санкт-Петербурга. Из-за обилия плывунов в грунте участники очень сильно рисковали, участвуя в городских земельных аукционах.

В законодательстве России о разработке проектно-сметной документации сказано мало. Указано, что проектная документация должна пройти государственную экспертизу. Однако, как это часто бывает, на практике все оказывается сложнее.

Процедуры, которые необходимо пройти, чтобы согласовать проектную документацию, принято называть вторичными процессами. В различных регионах их число отличается. Довольно показательным примером является перечень организаций, участвующих в согласовании проектно-сметной документации в Москве.

Прохождение вторичных процессов занимает в Москве у застройщиков значительное количество времени и часто сопряжено с административными издержками. В зависимости от месторасположения строящегося объекта необходимо получить согласование до 25 организаций (таких, как МОЭК, Мосводоканал, Мосводосток, Москоллектор, Моссвет, Московский метрополитен, МГТС, Мосгортранс и прочее).

Наиболее острой проблемой для застройщиков является подсоединение к инженерным сетям строящихся объектов. Причины трудностей застройщиков могут быть разнообразны:

• ресурсоснабжающие организации не выполняют своих обязательств в рамках выданных технических условий (не модернизируют сети, распределительные пункты, не прокладывают оплаченные участки коммуникаций);

• застройщика обязывают за свой счет реконструировать или оплатить реконструкцию близлежащих инженерных сетей и инфраструктуры, не имеющую отношения к строящемуся объекту (под страхом отказа в выдаче технических условий);

• застройщику отказывают в выдаче технических условий на подсоединение к инженерным сетям по причине «отсутствия мощностей» (обоснованность данной причины застройщики не могут проверить);

• затягивание на неопределенные сроки выдачи технических условий.

Нередкой является ситуация торга между застройщиком и ресурсоснабжающей организацией. Помимо обеспечения самого объекта строительства необходимыми коммуникациями застройщику «вменяется в обязанность» реконструкция близлежащих инженерных сетей до «объекта» и прокладка новых сетей с последующей передачей их организациям – сетедержателям на безвозмездной основе. После предварительного озвучивания технических условий начинается торг для сокращения объема работ по выполнению технических условий. Заказчик вынужден либо платить взятки, либо рассчитываться квартирами во вновь построенном доме с лицами, ответственными за принятие данных решений.

Как отмечают эксперты Института экономики города, для возведения 200-квартирного дома высотой 5–9 этажей и площадью 10–12 тысяч квадратных метров в 2011 году застройщик должен был пройти в среднем 98 административных процедур, на что требовалось 946 дней (то есть более 2,5 года) и около 25 миллионов рублей (около 10 % от стоимости реализации проекта).

Указанные значения почти в 2,5–3 раза превышают нормативные. Если рассматривать такие же условия строительства, но учитывать только те процедуры, которые установлены на федеральном уровне, то застройщику нужно пройти всего лишь 35 процедур (в 2,8 раза меньше, чем сейчас на практике), что займет 367 дней (в 2,6 раза меньше, чем на данный момент в России).

При этом «высота» административных барьеров сильно зависит от места строительства. Так, в Москве для получения разрешения на строительство необходимо осуществить 47 процедур, потратив на это 392 дня и 171,5 % от среднего дохода на душу населения, в то время как в Сургуте для этого нужно лишь 17 процедур, 150 дней и 106,2 % от среднего дохода на душу населения[79].

История строительства торгового центра «Мега» в Самаре[80].

Российское подразделение шведской компании IKEA – «ИКЕА МОС (Торговля и недвижимость)» – получило разрешение на ввод в эксплуатацию торгового центра «Мега» в Самаре в 2011 году. Строительство этого здания было окончено в 2007 году.