Во-вторых, ряд крупных организаций, которыми производится большая часть отходов, самостоятельно осуществляет захоронение отходов в собственных объектах размещения отходов. Из 4 миллиардов тонн производимых в год отходов около 2,5 миллиарда тонн размещается организациями на собственных объектах размещения отходов. В таких случаях проверить ежедневное ведение учета образовавшихся отходов крайне затруднительно, так как оно предполагает взвешивание тонн породы, а также сложности в разделении породы по каждому дню. Таким образом, наличие данных учета не обеспечивает возможность проверки занижения организациями объемов произведенных отходов, а предлагаемая система учета не содержит привязки объемов продукции и отходов[30].
Помимо ведения учета отходов, все юридические лица и индивидуальные предприниматели (кроме малого и среднего бизнеса) обязаны утверждать в Росприроднадзоре нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.
Для этого организации должны подготовить проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР). Разработка ПНООЛР настолько сложна, что делает крайне затруднительной его самостоятельную подготовку организациями. Предприниматели вынуждены обращаться в фирмы, специализирующиеся на разработке таких документов. Минимальная стоимость одного проекта составляет 50 тысяч рублей. Стоимость разработки ПНООЛР для крупных предприятий, на которых образуется от 80 и более видов отходов, оценивается уже в 1,5 миллиона рублей[31]. По расчетам Минэкономразвития России, совокупные единовременные расходы всех отечественных предприятий на разработку и утверждение ПНООЛР на пятилетний период составляют ориентировочно 206,5 миллиарда рублей.
Предприниматели и эксперты отмечают следующие недостатки в нормативном регулировании нормирования в области обращения с отходами:
1. Смысл утверждения лимитов на размещение отходов Росприроднадзором не очевиден. Подтверждаются те лимиты, которые запрашиваются организацией, если все бумажные формальности соблюдены. Росприроднадзор не вправе отказать в утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, даже если запрашивается излишнее количество размещаемых отходов из-за использования ресурсоемких технологий или устаревшего оборудования. Фактически утверждение лимитов сводится к той же отчетности, о которой писалось выше.
2. В законе «Об отходах производства и потребления» указано, что территориальные органы Росприроднадзора устанавливают лимиты на размещение отходов в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую природную среду. Однако таких нормативов в отношении отходов не существует.
3. Лимиты размещения отходов утверждаются на 5 лет. На пятилетний срок очень сложно спрогнозировать объемы производства и проистекающее из этого количество отходов. Внесение изменений в утвержденные лимиты очень трудоемко и практически не урегулировано законодательством.
4. Предприниматели должны ежегодно после утверждения лимитов направлять в Росприроднадзор отчет о неизменности производственного процесса и используемого сырья. При этом непонятно, когда нужно считать производственный процесс измененным.
5. Утверждая лимиты размещения отходов, Росприроднадзор одновременно утверждает объект размещения отходов (полигон ТБО). Таким образом, предприниматели оказываются привязанными на весь срок действия лимитов к конкретному полигону, что создает трудности в выборе подрядчика по вывозу отходов и поиску наиболее удобных условий размещения отходов.
Случай из практики 1По данным ОАО «Газпром», издержки на ведение учета отходов отдельно взятого крупного дочернего предприятия компании составляют около 1 миллиона рублей ежегодно, а объем представляемой документации превышает 10 тысяч листов. По сведениям ООО «Газпром Трансгаз Москва», при производственной деятельности 24 филиалов (53 промышленные площадки), образующих 60–70 видов отходов, предусмотренная нормативным актом отчетность составляет 12 720 листов ежегодно. Согласно сведениям ЗАО «Тетра Пак», минимальные расходы на ведение отчетности, предусмотренной нормативным актом, в части оплаты труда или услуг третьих лиц составляют от 10 до 50 тысяч рублей ежемесячно.
Случай из практики 2Индивидуальный предприниматель осуществляет розничную торговлю продовольственными товарами по ряду адресов в городе Приволжске Ивановской области. Должностным лицом отдела государственного экологического контроля и государственной экологической экспертизы Департамента государственного контроля Ивановской области в ходе проведения проверки предпринимателя было установлено, что в результате деятельности ИП в помещениях торговых точек образуются отходы – пленка и картон.
Класс образующихся отходов не подтвержден, паспорта на отходы не оформлены, отсутствует журнал учета движения отходов. Не разработан порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами, отсутствует лицо, имеющее профессиональную подготовку, подтвержденную свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами I–IV классов опасности, плата за негативное воздействие на окружающую среду не вносится. Предпринимателем нарушены статьи 9, 11, 14, 15, 19, 23, 26 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».
В отношении ИП должностным лицом 28 апреля 2011 года был составлен протокол об административном правонарушении по статье 8.2 КоАП РФ. Рассмотрев дело об административном правонарушении, начальник отдела ГЭК и ГЭЭ Департамента государственного контроля по Ивановской области 11 мая 2011 года вынес Постановление № 14-эке/11 о назначении ИП административного наказания по статье 8.2 КоАП РФ с наложением взыскания в виде штрафа в размере 30 тысяч рублей.
Арбитражный суд Ивановской области установил в действиях заявителя состав правонарушения по статье 8.2 КоАП РФ, однако посчитал возможным признать правонарушение, совершенное ИП, малозначительным, ввиду чего своим Решением отменил Постановление № 14-эке/11 от 11 мая 2011 года о назначении административного наказания[32].
Однако суды не всегда признают данное правонарушение малозначительным и нередко подтверждают правомерность назначения административного наказания.
Случай из практики 3Камчатской межрайонной природоохранной прокуратурой по результатам проведенной проверки на предмет соблюдения ЗАО «Агротек Холдинг» законодательства об отходах производства и потребления, экологических и санитарно-эпидемиологических требований установлен факт нарушения Обществом ряда требований. Не составлены паспорта на отходы III и IV класса опасности (навоз от свиней свежий и обтирочный материал, загрязненный маслами (содержание масел менее 15 %)), не произведен учет обращения с отходами III класса опасности (навоз от свиней свежий) в 2012 году.
По данному факту 1 марта 2013 года и. о. Камчатского межрайонного природоохранного прокурора в отношении ЗАО «Агротек Холдинг» вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении. Материалы административного дела направлены в Управление Росприроднадзора по Камчатскому краю для рассмотрения.
3 апреля 2013 года государственным инспектором РФ по охране природы Управления Росприроднадзора по Камчатскому краю вынесено Постановление № 03–27/2013, которым Общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ, и ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 100 тысяч рублей. Решением Арбитражного суда Камчатского края была подтверждена законность наложения данного административного наказания[33].
История 5 На большой дороге. Весовой контроль на автотрассах
Ни для кого не секрет, что в нашем обществе имеется немало претензий к работе российской дорожной полиции. Однако большинство россиян не знают, что на отечественных дорогах есть еще надзорные органы, к деятельности которых также имеются существенные нарекания компаний, занимающихся автомобильными перевозками. Такими органами являются подразделения весового и габаритного контроля Ространснадзора и региональных органов управления автомобильными дорогами.
Автотранспорт является, пожалуй, одним из наиболее важных звеньев российской транспортной отрасли. Не случайно в России он находится на первом месте по объему грузоперевозок. В 2011 году он занимал 69% объема в структуре грузоперевозок всеми видами транспорта страны. Автомобилями было перевезено около 5,6 миллиарда тонн грузов.
По оценкам BusinesStat, в 2012 году стоимостный объем российского рынка коммерческих автомобильных грузоперевозок вырос на 27,5% – до 798,7 миллиарда рублей. В этом же году коммерческий грузооборот автотранспорта в России вырос на 12,1% и достиг 120 миллиардов тонно-километров. К концу 2012 года в России насчитывалось 4,9 тысячи предприятий автомобильных грузоперевозок. При этом 90% автомобильных грузоперевозок в стране осуществляется предприятиями малого бизнеса.
Одним из отличий автотранспортной отрасли от многих других отраслей экономики является то, что деятельность всех перевозчиков, как государственных, так и частных, невозможна без использования имущества, которое практически полностью принадлежит государству. Этим имуществом, конечно же, являются дороги.
В наше время автомобильные трассы являются довольно сложными инженерными сооружениями. Это утверждение вполне справедливо для всех частей дорог, не говоря уж о мостах, тоннелях и транспортных развязках, и, как любое инженерное сооружение, дороги имеют свой предел прочности. Достаточно совсем недолго использовать дорогу для проезда более тяжелых грузовиков, чем это было учтено при проектировании трассы, и дорога «поплывет».
Для того чтобы этого не случалось, в России, как и во многих других странах мира, введены весовые ограничения для проезда автомобилей. Существует и специальный вид контроля – весовой контроль. Осуществляют его на стационарных постах, имеющих специальные автомобильные весы, вмонтированные в дорогу. Бывают и передвижные пункты контроля, состоящие из специально оборудованного микроавтобуса и переносных весов.
Такие контрольные пункты – настоящие «черные дыры» российских дорог, которые высасывают и растворяют деньги и нервы законопослушных дальнобойщиков. Ведь в подавляющем количестве случаев водитель после погрузки не может проверить, каков вес груза и какова нагрузка на каждую ось. Ему приходится доверять сведениям, которые грузоотправитель указал в накладной. Если же в машину загружено больше, чем указано в накладной, и в результате этого возникает нарушение, меры ответственности применяются прежде всего к водителю, а не к владельцу груза.
Но даже если машина загружена в пределах весовых ограничений, это отнюдь не означает, что у водителя не будет проблем на пункте весового контроля. Ведь автомобильные весы – сложное устройство с «электронными мозгами», управляемыми специальной программой. Ничто не мешает весовщикам подкрутить программу и выявлять у каждой взвешенной машины «перегруз», спокойно получая по 300–500 рублей с дальнобойщика. Свидетельство этому – множество рассказанных в СМИ[34] и на интернет-форумах историй, в которых взвешивание одной и той же машины, идущей по маршруту, на разных постах давало различные результаты, отличающиеся порой на несколько тонн.
В то же время многие недобросовестные перевозчики, осознанно ездящие со значительным перегрузом, не имеют никаких проблем. Такие перевозочные компании и их водители должны нести ответственность, но, к сожалению, на практике нарушители заранее платят взятки работникам пунктов весового контроля и сотрудникам ГИБДД, дежурящим на таких постах, которые после этого в упор не замечают перегруженные фуры.
Юридические требованияПредельная общая масса и предельные осевые нагрузки автотранспортных средств установлены Приложениями № 1 и 2 к Правилам перевозок грузов автомобильным транспортом, утвержденным Постановлением Правительства России от 15 апреля 2011 года № 272. Для двухосного автомобиля предельный вес составляет 18 тонн, трехосного – 25 тонн, четырехосного – 32 тонны. Автопоезда, имеющие 3 оси, могут весить не более 28 тонн, 4 оси – не более 36 тонн, а 5 и более осей – до 40 тонн.
В случае превышения установленной максимальной массы автомобиля или автопоезда перевозимый груз считается тяжеловесным и для его перевозки требуется специальное разрешение. Согласно Федеральному закону от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации…» для получения данного разрешения требуется:
1) согласование маршрута транспортного средства;
2) возмещение владельцем транспортного средства вреда, причиняемого дороге.
Порядок осуществления весового и габаритного контроля транспортных средств, в том числе порядок организации пунктов весового и габаритного контроля транспортных средств, определен Приказом Минтранса России от 27 апреля 2011 года № 125. Подробно контрольные процедуры описаны в Административном регламенте, утвержденном Приказом Минтранса России от 21 июля 2011 года № 193.
Контроль проводится путем взвешивания автомобилей, осуществляющих перевозки на стационарных и передвижных контрольных пунктах. По результатам взвешивания (вне зависимости от того, выявлено нарушение или нет) должен составляться соответствующий акт. Если выявляется превышение предельно допустимой массы или осевой нагрузки транспортного средства, то налагается штраф: на водителя в размере от 1000 до 1500 рублей; на должностных лиц, ответственных за перевозку, – от 5 до 10 тысяч рублей; на юридических лиц – от 150 до 250 тысяч рублей.
При этом уплата штрафа не исключает требования о компенсации ущерба, причиненного дорожному покрытию. Размер такой компенсации определяется по формуле, утвержденной Постановлением Правительства России от 16 ноября 2009 года № 934, и может достигать нескольких сотен тысяч рублей.
Масштаб бедствияНа федеральных трассах России, общая протяженность которых составляет почти 50,5 тысячи километров, функционирует в общей сумме 150 пунктов весогабаритного контроля, из которых две трети составляют передвижные посты. Техническое состояние таких пунктов контроля оставляет желать лучшего.
По официальным данным, в конце 2011 года на 46 федеральных стационарных пунктах контроля весовое оборудование требовало замены по причине выработки своего эксплуатационного ресурса. На 11 постах весовое оборудование не работало или отсутствовало. На 45 стационарных постах весогабаритного контроля не было системы видеоконтроля, а на 32 постах – весов для контрольного взвешивания[35].
Сведения Минтранса о затратах бюджета на содержание таких постов отсутствуют, но, по оценкам Минэкономразвития России, они составляют около 450 миллионов рублей в год. При этом деятельность служб весового контроля не является достаточно эффективной для поддержания дорог в надлежащем состоянии. По различным оценкам, на ремонт трасс из-за чрезмерных нагрузок требуется от 4,5 до 17 миллиардов рублей ежегодно. В то же время, по данным Минтранса и расчетам Минэкономразвития на основе статистики МВД, в течение 2011 года с перевозчиков удалось собрать только около 1 миллиарда рублей компенсаций и штрафов за нарушение правил перевозки тяжеловесных грузов.
Страдают от существующей неэффективной системы весового контроля не только финансы государства, но и автоперевозчики: по оценкам Минэкономразвития России, их издержки из-за потери времени и избирательного правоприменения составляют до 2,2 миллиарда рублей в год[36].
«Летучий» контрольНа особом месте стоит вопрос о правомерности функционирования передвижных постов весового контроля. Такие посты активно используются контролирующими органами различного уровня: федерального, регионального и даже муниципального. Это вполне понятно, поскольку в отличие от стационарного поста, о месте расположения, времени работы и путях объезда которого большинство дальнобойщиков знают, передвижной пост может возникнуть как черт из табакерки на любом участке дороги.
С одной стороны, действующее Постановление Правительства России от 22 сентября 1999 года № 1079 допускает, что на федеральных и других автомобильных дорогах создаются только стационарные посты органов внутренних дел, пункты государственного контроля за осуществлением международных автомобильных перевозок и стационарные пункты, на которых производится весовой контроль транспортных средств, осуществляющих грузовые перевозки.
С другой стороны, Порядок осуществления весового и габаритного контроля транспортных средств, в том числе порядок организации пунктов весового и габаритного контроля транспортных средств, утвержденный Приказом Минтранса России от 27 апреля 2011 года № 125, допускает взвешивание транспортных средств, как на стационарных, так и на передвижных весовых контрольных пунктах и постах ГИБДД. Одновременно Административный регламент осуществления весового контроля ни словом не упоминает о возможности существования передвижных постов.