Соглашение ВТО об упрощении процедур торговли после его вступления в силу создает нормативно-правовую базу для работы в направлении упрощения данных процедур, их модернизацию и унификацию в целях развития международной торговли и повышения прозрачности и предсказуемости торговых и таможенных правил и процедур для участников внешнеэкономических отношений.
Соглашение ВТО об упрощении процедур торговли состоит из трех разделов и двадцати четырех статей. В первый раздел включено двенадцать статей, во второй – десять, и две оставшиеся статьи вошли в последний, третий раздел.
В первом, базовом, разделе Соглашения ВТО об упрощении процедур торговли затронуты вопросы, связанные с повышением уровня прозрачности, обеспечением недискриминационного характера торговых процедур и доступности информации о них; предварительной публикацией и обсуждением торговых и таможенных правил; оспариванием и пересмотром административных решений таможенных органов; мерами в области импортных и экспортных пошлин и сборов; выпуском и таможенной очисткой товаров; импортными, экспортными и транзитными таможенными формальностями; свободой транзита; сотрудничеством и координированием действий таможенных органов.
Второй раздел посвящен специальным и дифференцированным правилам для развивающихся и наименее развитых стран.
Две статьи третьего раздела определяют институциональную структуру; закрепляют обязательный характер положений Соглашения ВТО об упрощении процедур торговли для государств – членов ВТО, присоединившихся к Протоколу о внесении изменений в Марракешское соглашение об учреждении ВТО; предусматривают возможность региональных подходов к выполнению положений Соглашения в рамках таможенных союзов и иных региональных экономических интеграций; и устанавливают ряд других заключительных положений.
Рассмотрим наиболее значимые с точки зрения развития международного таможенного сотрудничества условия Соглашения ВТО об упрощении процедур торговли.
Непосредственно вопросы таможенного сотрудничества регулируются статьей 12 – «Таможенное сотрудничество» и статьей 8 – «Сотрудничество пограничных служб».
Статья 12 Соглашения ВТО об упрощении процедур торговли закрепляет механизмы развития таможенного сотрудничества в сфере обмена опытом, лучшими практиками, информацией и сведениями, необходимыми, с одной стороны, для обеспечения развития международной торговли, с другой стороны, для обеспечения необходимого уровня таможенного контроля при перемещении товаров через границы.
Так, согласно пункту 1.1 данной статьи государства признают необходимость того, что участники внешнеэкономической деятельности должны обладать все информацией относительно их обязанностей. При этом необходимо обеспечивать в определенных случаях возможность для добровольного и самостоятельного исправления незначительных и (или) технических ошибок (речь идет в том числе и о внесении исправлений в подаваемую участниками внешнеэкономической деятельности документацию) без штрафных санкций со стороны таможенных органов. В то же время к участникам внешнеэкономической деятельности, нарушающим требования таможенных и иных торговых правил должны применяться более жесткие меры ответственности. Такая норма подчеркивает направленность на снижение общей нагрузки по части проверок и взысканий на законопослушных участников внешнеэкономической деятельности, и перераспределение полученных за счет такого снижения ресурсов на контроль за соблюдением таможенных и иных требований другими участниками внешнеэкономической деятельности в рамках процесса управления рисками.
Поскольку статья 12 Соглашения ВТО об упрощении процедур торговли направлена непосредственно на развитие таможенного сотрудничества, то пункт 1.2 указанной статьи закрепляет поощрение обмена государствами информацией о лучших практиках в вышеописанной сфере контроля за соблюдением таможенных и иных торговых требований со стороны участников внешнеэкономической деятельности. При этом поощряется как прямой обмен между государствами, так и обмен подобной информацией через Комитет, создаваемый в соответствии с самим Соглашением ВТО об упрощении процедур торговли.
Кроме того, государства – участники поощряются к техническому содействию и кооперации в целях создания базы таможенного администрирования и контроля и повышения их эффективности.
Статья 12 Соглашения ВТО об упрощении процедур торговли делает особый акцент на обмене информацией. Прежде всего, речь идет об информации, содержащейся в импортных и экспортных декларациях, и информации, содержащейся в прилагаемой к декларациям документации, включая инвойсы, упаковочные листы, сертификаты происхождения, погрузочные документы и т. п.
При этом если обмен опытом и лучшими практиками согласно данной статье 12 поощряется, то обмен перечисленной информацией является обязательством государств – участников, если это необходимо для проверки сведений, содержащихся в декларациях и прилагаемых к ним документах, в тех случаях, когда имеются обоснованные сомнения в подлинности и точности указанных сведений. Последний момент следует подчеркнуть, поскольку запросы об информации могут направляться согласно пункту 3 статьи 12 Соглашения ВТО об упрощении процедур торговли только после того, как соответствующая служба, нуждающаяся в запрашиваемой информации, осуществляет собственную соответствующую проверку информации и сведений, изложенных в декларации и прилагаемой к ней документации.
Кроме того, подобные запросы информации ограничены определенными формальными требованиями:
• запросы должны направляться в письменном виде (предусмотрен как запрос в бумажном, так и в электронном варианте);
• запросы составляются на взаимно согласованном официальном языке ВТО или ином взаимно согласованном языке;
• запросы должны включать следующую информацию: сведения о декларации и по возможности номер экспортной декларации, соответствующей исследуемой импортной декларации; в каких именно целях необходима информация или документация; имена и контактные данные о лицах, к которым относится запрос; в случае необходимости подтверждение или верификация; точные указания, какая именно информация запрашивается; сведения о службе, которая осуществляет запрос; ссылки на соответствующие нормы внутреннего законодательства и права государства, осуществляющего запрос информации, которое регулирует сбор, защиту, использование, раскрытие, хранение и распоряжение конфиденциальной информацией и персональными данными.
Последнее требование связано с жесткими требованиями сохранения конфиденциальности запрашиваемой и передаваемой информации. Такое требование прямо закрепляется в пункте 5 статьи 12 Соглашения ВТО об упрощении процедур торговли и обязывает запрашивающее информацию государство сохранять конфиденциальность информации и документации, предоставляемых в рамках подобных запросов. При этом уровень охраны конфиденциальной информации должен быть, как минимум, не ниже, чем тот уровень, который обеспечивается подобной информации согласно нормам внутреннего права запрашиваемого государства.
Запрашивающая информацию страна может предоставлять полученную информацию только своей таможенной службе, непосредственно занимающейся проверкой, для которой понадобилась информация. И такая информация, если государства не договорятся об ином в письменном виде, может быть использована только для целей, изложенных в запросе информации.
Среди других значимых требований к охране и использованию полученных в результате обмена информацией сведений, следует выделить и обязательство запросившего информацию государства уведомить предоставившее информацию государство (по его запросу) о любых мерах и действиях, предпринятых в результате проверки, для которой понадобилась информация. Согласно пункту 6.2 статьи 12 Соглашения ВТО об упрощении процедур торговли государство, у которого запрашивают информацию, прежде чем ее предоставить, также имеет право потребовать гарантию того, что предоставляемая информация не будет использована в качестве доказательств по уголовным делам, в судебных разбирательствах или иных разбирательствах и процессах, не связанных с таможенными вопросами, без особого письменного разрешения на такое использование со стороны предоставляющего информацию государства.
Предоставление запрашиваемой информации в случаях соблюдения всех установленных статьей 12 Соглашения ВТО об упрощении процедур торговли требованиях является обязательством участвующих в соглашении государств. Однако имеются и определенные основания для задержки и отказа в предоставлении запрашиваемой информации. К таким основаниям пункт 7.1 статьи 12 Соглашения ВТО об упрощении процедур торговли относит следующее:
• предоставление информации противоречит публичным интересам государства, получившего запрос, согласно его внутреннему законодательству или его внутреннему праву;
• раскрытие информации не допускается согласно внутреннему законодательству и внутреннему праву;
• предоставление информации может помешать мерам, принимаемым правоохранительными органами или иным образом помешать административному или иному расследованию, проверке или процессу;
• для предоставления информации согласно внутреннему законодательству или внутреннему праву, регулирующему сбор, защиту, использование, раскрытие, хранение и распоряжение конфиденциальной информацией и персональными данными, необходимо согласие импортера или экспортера на раскрытие информации;
• запрос получен по окончании обязательного срока хранения документов, предусмотренного в государстве, получившем запрос на предоставление информации.
Необходимо отметить еще один момент, связанный с тем, что Соглашение ВТО об упрощении процедур торговли только что вступило в силу и не все государства имеют фактическую возможность отвечать на такие запросы о предоставлении информации. С учетом принципа взаимности, изложенного в пункте 8 статьи 12 Соглашения ВТО об упрощении процедур торговли, в случае невозможности отвечать на запросы или если запрашивающее государство не ввело в действие саму статью 12, такое государство должно при направлении запроса делать соответствующую оговорку о том, что оно не сможет в ответном порядке предоставлять информацию по запросам получающего данный запрос государства. В таком случае, предоставлять информацию или нет, решает получившее запрос государство.
Наконец, при обмене информацией учитываются и финансовые составляющие подобных действий. Так, запрашивающее информацию государство обязано принимать во внимание, что на сбор и предоставление информации запрашивающее государство должно выделить определенные людские и финансовые ресурсы, и должно взвешивать свои собственные фискальные интересы и те затраты, которые понесет предоставляющее информацию государство. В случае получения слишком большого объема запросов об информации или получения запроса на необоснованно большой объем информации от одного или нескольких государств – участников, получившее запрос или запросы государство может попросить одно или несколько запросивших информацию государств приоритизировать запросы и ограничить их определенными пределами.
Соглашение ВТО об упрощении процедур торговли подчинено общему для ВТО принципу, позволяющему государствам – участникам данной организации и соответствующих соглашений, вступать в дополнительные двусторонние, многосторонние или региональные соглашения, образовывать разного рода международные объединения и т. д. Так и пункт 12 статьи 12 Соглашения ВТО об упрощении процедур торговли подчеркивает, что ничего в данной статье не может рассматриваться как ограничение права государств – участников Соглашения на заключение двусторонних, многосторонних и региональных соглашений об обмене таможенной информацией и данными, включая автоматический обмен подобными данными. Также подчеркивается, что статья 12 не затрагивает прав и обязательств государств по уже имеющимся у них соглашениям по вопросу обмена таможенной информацией.
Российской Федерации это положение статьи 12 Соглашения ВТО об упрощении процедур торговли позволяет, например, участвовать в подобных соглашениях об обмене информацией со странами в рамках ЕАЭС, СНГ и т. д., равно как и заключать подобные соглашения в будущем.
Вторая норма, которая напрямую затрагивает взаимодействие и сотрудничество таможенных служб – это статья 8 Соглашения ВТО об упрощении процедур торговли, посвященная взаимодействию пограничных служб.
Здесь необходимо ответить, чем вызвана разница в названии ведомств и служб. Прежде всего, очевидно, что деятельность любого ведомства и любой службы, осуществляющих пограничный контроль любого рода, в той или иной мере оказывает влияние на трансграничное перемещение товаров, людей и даже капиталов. Поэтому разработчики данной статьи Соглашения ВТО об упрощении процедур торговли не стали ограничиться таможенными службами и расширили действие данной нормы, включив в нее любое ведомство или службу, деятельность которой затрагивает импорт, экспорт и транзит товаров.
Кроме того, это связано и с общей тенденцией, прослеживающейся во многих странах, к перестройке деятельности пограничных и таможенных служб и даже созданию единых ведомств, отвечающих за пограничный и таможенный контроль. Так, существовавшая с 1789 года Таможенная служба США в марте 2003 года была ликвидирована, и на ее базе в рамках созданного Министерства внутренней безопасности было сформировано новое агентство – Таможенная и пограничная служба США, ставшая первым универсальным федеральным органом, нацеленным на интеграцию правительственных функций по осуществлению таможенного дела и обеспечению безопасности государственных границ. Существенно изменился и функционал системы американских таможенных органов. Слияние пограничных и таможенных функций, а также смещение приоритетов в сторону обеспечения внутренней безопасности государства само по себе значительно поменяло взгляды на сущность и содержание таможенного дела, а радикальная перестройка нескольких в той или иной мере связанных с пограничными функциями министерств и ведомств Соединенных Штатов лишь углубило эти изменения и привело к своего рода универсализации таможенного дела и таможенных органов.
Практически одновременно схожие преобразования провела и Канада, объединив функции таможенных органов и органов безопасности и создав Министерства общественной безопасности Канады, а в его рамках – Канадское агентство пограничной службы, на которое сегодня возложена ответственность за реализацию интегрированных функций пограничных служб для целей обеспечения национальной безопасности, защиты населения и содействия свободного перемещения через границу людей и товаров, включая животных и растения, а также за выполнение нормативно-правовых актов, регулирующих трансграничное перемещение людей и товаров.
Подобные или схожие изменения происходили с пограничными и таможенными службами и ведомствами целого ряда стран.
Статья 8 Соглашения ВТО об упрощении процедур торговли затрагивает преимущественно сотрудничество в части согласования и координации деятельности различных пограничных ведомств и служб государств в целях развития международной торговли.
Пункт 1 данной статьи закрепляет общую обязанность государств – участников обеспечить взаимодействие и координацию ведомств и служб, отвечающих за реализацию пограничного контроля и процедур, затрагивающих импорт, экспорт и транзит товаров.
Введение данной обязанности связано, прежде всего, с тем, что элементарные технические различия и несогласованность в деятельности пограничных ведомств и служб зачастую приводят к существенным проблемам для участников внешнеэкономической деятельности. К таким проблемам можно отнести проблемы временных задержек и дополнительных расходов в силу несогласованности графиков работы пограничных ведомств и служб разных государств, проблемы увеличения объема необходимой документации и т. д.
Далее в статье 8 Соглашения ВТО об упрощении процедур торговли перечислен ряд мер, которые могут быть использованы в целях такого взаимодействия и координации. К ним относятся:
• согласование рабочих дней и часов пограничных ведомств и служб;
• согласование процедур и пограничных и таможенных формальностей;
• совместные процедуры контроля;