Повышенное внимание к данной проблеме в последнее время наблюдается и в российской общественной жизни. Например, эта проблема была затронута в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2008 года и в его выступлении на VII Всероссийском съезде судей в декабре того же года (тезисы данного выступления нашли свое отражение в постановлении съезда).
Данный закон был принят во исполнение пилотного постановления ЕСПЧ по делу «Burdov (#2) v. Russia» от 15 января 2009 года (стало окончательным 4 мая 2009 года). В соответствии с этим постановлением Российская Федерация должна была в течение шести месяцев с того момента, когда постановление станет окончательным, создать «эффективное внутригосударственное средство правовой защиты или комплекс таких средств, которые обеспечили бы адекватное и достаточное восстановление нарушенных прав в случае неисполнения или задержек в исполнении национальных судебных решений в соответствии с принципами Конвенции, закрепленными в постановлениях Суда».
Хотя в постановлении Европейского суда затрагивались вопросы чрезмерной продолжительности судебного разбирательства применительно к неисполнению судебных решений, вынесенных в отношении государства, оно ускорило принятие закона, устанавливающего внутригосударственные средства правовой защиты от двух этих нарушений, поскольку они связаны между собой и неисполнение решений рассматривается в юриспруденции Европейского суда как нарушение права на справедливое правосудие в смысле статьи 6 Конвенции.
Судебная практика применения Закона № 68-ФЗ продемонстрировала, что не всегда заложенные в его основу идеи правильно воспринимаются. Поэтому 23 декабря 2010 года было принято совместное постановление Пленума Верховного Суда РФ (№ 30) и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ (№ 64) «О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел о нарушении права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок».
Введение в российское право понятия «разумный срок» как критерия обеспечения права на справедливое судебное разбирательство в рамках национальной правовой системы, т.е. в рамках domestic remedy (внутригосударственного средства правовой защиты по смыслу статьи 35 Конвенции), обусловливает необходимость пересмотра сложившихся российских подходов к значению сроков судебного разбирательства для обеспечения права на судебную защиту по смыслу статьи 46 Конституции РФ и статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также для достижении целей гражданского судопроизводства. Исходя из этого необходимо не только уточнить сущность и критерии разумных сроков, усвоить ценности, заложенные в основу общеевропейского подхода к определению разумности срока судебного разбирательства, но и выяснить, как данное понятие соотносится с установленными российским законодательством сроками рассмотрения дел.
Цель данной книги — определение степени имплементации европейских стандартов в различные сферы российской правовой жизни — предполагает анализ соответствия сложившихся в практике Европейского суда подходов к реализации тех или иных статей Конвенции практике регулирования соответствующих правоотношений в российской правовой системе. Однако, как уже отмечалось, есть и другая цель, которая, по нашему мнению, заключается в определении того, являются ли выявленные различия неотъемлемой особенностью национальной правовой системы, связанной с глубинными причинами исторического, культурного, социального характера, преодоление которых не только затруднительно, но и нецелесообразно, или же эти «национальные особенности» не соответствуют потребностям современных правовых систем и социальным запросам к отправлению правосудия. Поэтому мы задались вопросом о генезисе современной концепции сроков судебного разбирательства в европейском и российском правовом поле и о причинах (или препятствиях) для сохранения современных российских подходов.
Чтобы понять, почему не совпадают подходы к срокам рассмотрения дел в российском праве и праве европейских государств, целесообразно проанализировать эволюцию этих подходов в разных правовых системах. Однако необходимо иметь в виду, что у данной задачи есть два уровня решения. Один уровень — это собственно анализ существующих подходов к определению понятия разумного срока судебного разбирательства в практике Европейского суда и случаев отступления от этих подходов в российских делах, а также анализ причин нарушения разумных сроков в данных делах, выявленных Судом. Второй уровень решения, гораздо более важный и сложный, — это анализ самого подхода к регулированию сроков судебного разбирательства, сложившихся в российском праве, в сравнении с подходами, принятыми в большинстве европейских стран.
В тех касающихся России постановлениях, где Европейский суд рассматривал вопросы, связанные с нарушением разумных сроков судебного разбирательства, он опирался на выработанные при рассмотрении прецедентных дел критерии определения разумности данного срока (постановление Большой палаты ЕСПЧ по делу «Frydlender v. France» от 27 июня 2000 года, постановление по делу «Comingersoll S.A. v. Portugal» от 6 апреля 2000 года и др.).
Европейский суд по правам человека выработал для оценки разумного срока судебного разбирательства следующие критерии: сложность дела, поведение сторон, поведение судебных властей, а также административных властей, которые вмешались в процесс («Frydlender v. France», «Comingersoll S.A. v. Portugal» и др.), важность предмета разбирательства для заинтересованного лица, например в области семейных и трудовых споров («Frydlender v. France»). При этом Суд на основании данных критериев рассматривает каждое дело индивидуально, и поэтому его решения не позволяют определить какие-либо «универсальные сроки» для рассмотрения отдельных категорий дел. Суд также не ставит задачу определить как причины чрезмерной длительности судебного разбирательства (хотя, анализируя его продолжительность, невольно эти причины констатирует), так и возможные пути их устранения.
В ведущих правовых системах доминирует характерный для юриспруденции ЕСПЧ акцент на том, что разумный срок судебного разбирательства отражает должный баланс между быстрым и справедливым разбирательством дела и что обеспечение процессуальных гарантий заставляет считать такие сроки выражением заботы о надлежащем отправлении правосудия («Acquaviva v. France», постановление от 21 ноября 1995 года, «Nideröst-Huber v. Switzerland», постановление от 18 февраля 1997 года).
В упомянутом выше докладе Венецианской комиссии, посвященном анализу практики ЕСПЧ по определению разумного срока судебного разбирательства, с одной стороны, и оценке национальных средств правовой защиты — с другой, подчеркивается следующее:
«Своевременность разбирательства дела отвечает потребности в правовой определенности, как для граждан, так и для государства, и необходимости поддерживать и восстанавливать так скоро, как только возможно, мирное сосуществование индивидов (Rechtsfrieden) (тем не менее, как сказано в постановлении по делу “Gast and Popp v. Germany” от 25 февраля 2000 года, “своевременность [отправления правосудия], однако, не должна быть целью в ущерб надлежащему его осуществлению”. — Ред. ).
<...> Надлежащее внимание должно в первую очередь уделяться необходимости обеспечить справедливость судебного разбирательства; другие гарантии, подразумеваемые в статье 6 Конвенции, именно право на доступ к суду, равноправие сторон, принцип состязательности и право располагать адекватным временем и возможностями для подготовки своей защиты, не должны умаляться или нарушаться слишком поспешным проведением судебного процесса.
<...> Требование своевременности правосудия не должно умалять необходимости обеспечить независимость судебной власти в части организации ею своих процедур без ненадлежащего внутреннего и внешнего воздействия.
Причины нарушений разумного срока судебного разбирательства в российских делах
Выводы Европейского суда свидетельствуют об однотипности причин нарушения разумных сроков судебного разбирательства. Чаще всего Суд учитывает значительные периоды бездействия судебной системы, в отношении которых не представлено каких-либо убедительных пояснений. При этом Суд неоднократно указывал, что заявителю не могут предъявляться претензии за затягивание сроков в связи с использованием им в полной мере предоставляемых национальным законодательством возможностей для защиты своих прав (постановления по делам «Sokolov v. Russia», «Skorobogatova v. Russia» и др.).
Длительность разбирательства в различных делах, рассмотренных Судом, была обусловлена, в частности:
• длительным неназначением или проведением экспертизы без возможностей контроля над сроками и эффективностью последней («Volovich v. Russia», постановление от 5 октября 2006 года; «Nikitin v. Russia», постановление от 2 ноября 2006 года; «Angelova v. Russia», постановление от 13 декабря 2007 года; «Rolzeger v. Russia», постановление от 29 апреля 2008 года);
• ненадлежащей организацией судом хода судопроизводства (длительное неназначение судебного заседания, частый перенос судебного заседания, непринятие мер в отношении ответчиков — государственных органов в связи с их систематической неявкой в суд («Nikitin v. Russia»); многочисленные откладывания судебного разбирательства (так, в деле «Orlova v. Russia», постановление от 9 октября 2008 года, судебные заседания откладывались 40 раз, в том числе из-за неявки ответчика — государственного органа, болезни судьи и ее участия в другом процессе);
• ненадлежащей организацией судопроизводства внутри суда (длительное неназначение нового судьи в связи с заменой первоначального; участие судьи в другом процессе; длительная пересылка дела из одного суда в другой — «Shelomkov v. Russia», постановление от 5 октября 2006 года);
• неопределенностью в регулировании вопросов подведомственности дел различным ветвям судебной власти, в результате чего дела заявителей передавались из одной системы в другую в течение продолжительного времени («Baburin v. Russia», постановление от 24 марта 2005 года; «Avakova v. Russia», постановление от 22 сентября 2006 года; «Kudinova v. Russia», постановление от 2 ноября 2006 года; «Kolomietz v. Russia», постановление от 22 февраля 2007 года (в последнем деле Суд нашел «удивительным», что властям понадобилось более шести лет, чтобы установить компетентный суд по данному делу);
• многократным рассмотрением дела в суде вышестоящей инстанции с направлением на новое рассмотрение в суд первой инстанции («Maruseva v. Russia», постановление от 29 мая 2008 года).
Многих из приведенных выше причин задержек в разбирательстве дел российскими судами можно было бы избежать при лучшей организации процесса, предоставлении суду больших контрольных полномочий по организации хода судебного разбирательства, а также по воздействию на участников процесса в случае ненадлежащего исполнения ими их процессуальных обязанностей. Например, по делам, вытекающим из публичных правоотношений, в которых государственные органы выступают на стороне ответчика, бремя доказывания распределяется таким образом, что в силу действующего процессуального закона их неявка может привести к проигрышу ими дела. Если бы подобная мера применялась, это могло бы в значительной степени повысить процессуальную дисциплину участников процесса. Однако процессуальные санкции — согласно обычному подходу — ограничиваются лишь весьма небольшими судебными штрафами.
Масштабные реформы гражданского судопроизводства периода 1990-х — начала 2000-х годов не коснулись концептуального подхода к срокам рассмотрения и разрешения судами гражданских дел, которые в настоящее время по-прежнему устанавливаются законом — ГПК РФ и АПК РФ, хотя сами сроки были немного увеличены по сравнению с ранее действовавшим правовым регулированием.
Распространение на Россию требований и стандартов Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в том числе в части рассмотрения дела в разумный срок, также не изменило сущностных подходов к срокам судебного разбирательства в российском законодательстве и правоприменительной практике. Более того, сохраняется стремление к отождествлению понятий «разумный срок» и «установленный законом срок рассмотрения дела».
Сроки рассмотрения дел, установленные российским процессуальным законодательством, варьируются для дел с разной родовой подсудностью, а также для разных видов производства: исковое производство, производство по делам из публичных правоотношений (в АПК РФ — производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений), особое производство (в АПК РФ — производство по делам об установлении фактов, имеющих юридическое значение); специальные сокращенные сроки установлены также ГПК РФ для приказного производства.
Так, ГПК РФ устанавливает следующие сроки рассмотрения гражданских дел:
• два месяца (со дня поступления заявления в суд) — общий срок рассмотрения дел искового производства во всех судах первой инстанции, кроме мировых судей (статья 154 ГПК РФ);
• один месяц (со дня принятия заявления к производству или со дня подачи заявления) — для рассмотрения дел общих категорий мировыми судьями и дел об оспаривании нормативных правовых актов, соответственно (статьи 154 и 252 ГПК РФ);
• 10 дней — для рассмотрения заявлений об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципального служащего (статья 257 ГПК РФ);
• пять дней (со дня поступления заявления) — для вынесения судебного приказа (статья 126 ГПК РФ).
Особо короткие сроки установлены для рассмотрения дел о защите избирательных прав: в период избирательной кампании, кампании референдума заявление, поступившее в суд до дня голосования, должно быть рассмотрено и разрешено в течение пяти дней со дня его поступления, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а заявление, поступившее в день, предшествующий дню голосования, в день голосования или в день, следующий за днем голосования, — немедленно (ч. 6 статьи 260 ГПК РФ).
В свою очередь, АПК РФ устанавливает общий срок рассмотрения дел искового производства в три месяца со дня вынесения определения суда о назначении дела к судебному разбирательству (ч. 1 статьи 152 АПК РФ). Данный срок может быть продлен председателем суда на основании мотивированного заявления судьи, рассматривающего дело, до шести месяцев в связи с особой сложностью дела, значительным количеством участников арбитражного процесса (ч. 2 статьи 152 АПК РФ). Срок для рассмотрения дел о взыскании обязательных платежей и санкций составляет два месяца со дня поступления заявления, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству (статья 215 АПК РФ), дел упрощенного производства — один месяц (статья 228 АПК РФ) и т.д.
Большинство процессуальных сроков согласно принятой в науке гражданского процессуального права классификации относятся к процессуальным срокам для совершения процессуальных действий судьей, или, по незаслуженно забытому выражению С.Н. Абрамова, являются «служебными сроками», и в отличие от сроков, установленных для совершения сторонами процессуальных действий, их истечение не влечет утрату права на совершение каких-либо процессуальных действий или необходимость их восстановления либо продления. В случае пропуска таких сроков дело продолжает рассматриваться судом в обычном режиме.
Как следует из норм процессуальных кодексов, данные сроки не изменяются в зависимости от сложности дела, состава участников или доказательств по делу. Единственным исключением является установленная ч. 2 статьи 152 АПК РФ возможность продления срока рассмотрения дела арбитражным судом до шести месяцев вместо трех обычных по решению председателя арбитражного суда на основании заявления судьи, рассматривающего дело.
Поскольку подходы к регулированию сроков рассмотрения дел в российском праве существенно отличаются от доминирующих сегодня в мировом пространстве, но при этом носят устойчивый характер, важно проанализировать предпосылки и условия их возникновения.
В дореволюционный период развития отечественного процессуального права продолжительность судебного разбирательства регулировалась путем закрепления сроков совершения отдельных процессуальных действий, в том числе обжалования постановлений судов различных инстанций, и наделения суда полномочиями по контролю за соблюдением этих сроков, но не путем установления фиксированных сроков судебного разбирательства в самом законе.
Установление достаточно коротких сроков рассмотрения дел судом в процессуальном законодательстве советского периода сочеталось с закрепленной статьей 14 ГПК РСФСР 1964 года обязанностью суда, не ограничиваясь представленными материалами и объяснениями, принимать все предусмотренные законом меры для всестороннего, полного и объективного выяснения действительных обстоятельств дела, прав и обязанностей сторон, т.е. с формализованным закреплением в законе обращенного к суду требования достижения объективной истины по делу.
Таким образом, в советский период имела место тенденция, с одной стороны, к установлению сроков рассмотрения гражданских дел в самом законе, с другой — к абсолютизации принципа объективной истины.
Сокращение возможностей по обжалованию судебных постановлений в современный период развития гражданского судопроизводства можно рассматривать как еще одну предпосылку изменения подходов к установлению сроков рассмотрения дел в самом законе.
В то время как для большинства государств — членов Совета Европы актуальна проблема сокращения реальных временных затрат на рассмотрение дел, в том числе путем использования различных средств оптимизации судебного процесса, перед российской правовой системой стоит вопрос другого рода: насколько оправданно сохранение установленных законом жестких (недифференцированных) сроков рассмотрения дел? Не вступает ли такое регулирование в противоречие с принципами как справедливого правосудия в целом, так и судейской независимости в частности?
Наконец, необходимо понять, имеет ли проблема чрезмерной продолжительности судебного разбирательства, неоднократно отмечаемая в выступлениях российских должностных лиц разного уровня, действительно системный характер, требующий незамедлительного принятия структурных мер, или же необходимы иные — организационные, ресурсные и процессуальные решения.
Безусловно, в абсолютных цифрах количество дел, рассмотренных с нарушением сроков, все же достаточно велико, и, наверное, каждый практикующий юрист, а часто и сами граждане могут привести примеры значительных сроков рассмотрения дел из личного опыта. Вместе с тем с точки зрения относительных показателей такие дела составляют, казалось бы, незначительную часть от общего числа рассмотренных дел.
Почему же проблема обеспечения своевременного рассмотрения гражданских дел продолжает вызывать беспокойство как руководителей государства, так и судейского сообщества и юридических кругов в целом? Возможно, одна из причин состоит в том, что приведенные статистические данные не вполне отражают реальное положение дел и, как и во всякой статистике, определенное лукавство присутствует уже в самом алгоритме подсчета.