LAdministració pública corre el risc de caure en casos de corrupció a través de diferents situacions i per raons diverses. Per a lOAC (2011), algunes de les principals situacions de risc a les quals senfronta lAdministració pública en el seu dia a dia estan relacionades amb:
a) Ladministració de recursos públics (compres i contractacions dobres, gestió de projectes, consultories externes, assignació discrecional de recursos a organitzacions...).
b) Les funcions de regulació, dinspecció i de sanció (elaboració de normatives i influència de determinats grups de pressió).
c) Les autoritzacions urbanístiques.
d) La provisió de serveis públics.
e) La gestió del personal.
f) Les relacions amb agents externs.
La corrupció té efectes perniciosos sobre el creixement dun país (Mauro, 1995). Més concretament, si els recursos que podrien utilitzar-se en activitats innovadores es canalitzen cap a activitats de captura de rendes típicament improductives es reduirà el creixement nacional. Altres efectes perversos de la corrupció són a) la reducció del nivell de meritocràcia en la població, fet que va lligat a la manca de transparència en lassignació de recursos, i b) laugment de la desigualtat en la distribució de la renda (Ubide, 2013). En definitiva, actualment els experts coincideixen a assenyalar que la corrupció impedeix el desenvolupament econòmic, afecta negativament lestabilitat i malmet la confiança en les institucions públiques.
4. Els valors en lAdministració pública: una mirada al món
Actualment hi ha 450 milions de treballadors públics a tot el món, 200 milions dels quals es troben en departaments governamentals. Es pot afirmar, doncs, que un 30% dels treballadors per compte aliè darreu del món treballa en el sector públic. No obstant això, aquest percentatge varia segons les regions: en països desenvolupats el percentatge docupats que treballen per al sector públic és del 22%, mentre que als països en transició aquest percentatge augmenta fins al 40% i als països en desenvolupament varia entre un 8% i un 30% (Hammouya, 1999). Aquestes xifres mostren la rellevància i el pes que tenen les administracions públiques en tot el món i posen de manifest la urgència i la necessitat de garantir comportaments ètics dins aquest sector.
La crisi de valors i el desencís envers la política i les administracions públiques són fenòmens dabast mundial. En aquest sentit, el Fòrum Econòmic Mundial de Davos ha reconegut que a la crisi econòmica se li nha de sumar una altra de valors (Fòrum Econòmic Mundial, 2010). Un 67,8% dels enquestats pel Fòrum Econòmic Mundial consideren que la crisi econòmica global coexisteix amb una crisi de lètica i dels valors que afecta diferents vessants de les societats contemporànies occidentals.
Segons linforme de lany 2012 de Transparency International (Transparència Internacional), un 63% de les persones enquestades arreu del món considera els partits polítics com les institucions més corruptes, seguides pels parlaments nacionals. Tanmateix, centrant-nos en lAdministració pública, es constata que la confiança en els oficials governamentals o reguladors ha disminuït 14 punts entre el 2011 i el 2012, passant dun 43% a un 29% el percentatge de població que considera la informació provinent daquestes persones creïble o molt creïble (Edelman Trust Barometer, 2012, 7).
Com que és un fet global que, en major o menor grau, afecta tots els països, les organitzacions internacionals shan dedicat a la qüestió dels valors en lAdministració pública. A continuació veurem quin tractament han donat a aquest tema quatre organitzacions intergovernamentals: les Nacions Unides, lOrganització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmic (OCDE), el Consell dEuropa i la Unió Europea (UE).
4.1. Nacions Unides
Al llarg de la seva existència, les Nacions Unides han fet explícita la voluntat de tractar lètica i els valors en lAdministració pública, tenint en compte les seves múltiples vessants i implicacions. De forma especial, la importància que per a lorganisme mundial ha tingut la promoció del desenvolupament i el pes que en aquest àmbit els experts atribueixen a la lluita contra la corrupció, són factors que han convertit aquesta qüestió en un eix de les preocupacions de lONU.
Com a antecedent, cal recordar que la Declaració Universal dels Drets Humans, aprovada el 1948, estableix per a les Nacions Unides els fonaments sobre els quals cal construir el respecte per lètica i la integritat de tota Administració pública. Tot i no tractar explícitament lètica pública, el respecte pels drets humans ha inspirat tot el treball posterior i ha acabat influint sobre la visió de la infraestructura ètica promoguda per lONU.
Lany 1997 lassemblea general va aprovar una resolució per la qual sestablien una sèrie de mesures contra la corrupció i on es presentava un codi internacional de conducta per als titulars de càrrecs públics. Aquest codi incorpora els següents valors: lleialtat als interessos públics; eficiència i eficàcia en les seves obligacions i en lús de fons públics, i diligència, justícia i imparcialitat dels servidors públics (Organització de les Nacions Unides, 1997). Sis anys més tard, lany 2003, les Nacions Unides aprovaren la primera convenció contra la corrupció (United Nations Convention Against Corruption, UNCAC). Les seves clàusules subratllen la necessitat de prevenir la corrupció mitjançant la implantació de sistemes meritocràtics en el servei públic, lestabliment de codis de conducta, la utilització de mètodes de control disciplinaris, la construcció de mecanismes de rendició de comptes i la garantia de la transparència en lactuació dels governs i de les administracions.
A tots aquells estats membres que decideixin ratificar la convenció (fins al 2012 shi havien afegit 140 països) la UNCAC els requereix la implementació de diverses mesures contra la corrupció. A través de set capítols, la convenció presenta polítiques preventives i daltres de dirigides a penalitzar certes conductes i a enfortir la llei i la cooperació judicial internacional. És destacable el fet que les polítiques i les pràctiques de prevenció es potenciïn a través dorganismes ad hoc i que savaluïn juntament amb els instruments jurídics encarregats de mantenir la integritat pública. Larticle 8 de la convenció exigeix que els servidors públics facin declaracions dinteressos i estiguin subjectes a mesures disciplinàries. També preveu mesures que garanteixin que els funcionaris puguin denunciar actes de corrupció (whistleblowing).[4]
Un altre aspecte destacable de la convenció és lèmfasi que es dóna a la transparència i al control de la contractació i la gestió públiques.
Lany 2006 la UNCAC va crear la Conferència dEstats Adherits a la Convenció (Conference of the State Parties to the United Nations Convention against Corruption, CoSP), un instrument de cooperació destinat a oferir assistència i a intercanviar informació i mecanismes dimplementació de la convenció a través de grups de treball i de trobades anuals. Lobjectiu final de la CoSP és establir adequadament la UNCAC a través de diversos mecanismes dassistència tècnica.
Les Nacions Unides tracten des de fa més de seixanta anys aspectes relacionats amb les administracions públiques, entre els quals hi ha els valors, mitjançant el Comitè Econòmic i Social i el Programa en Administració Pública i Desenvolupament, dins del qual sinclouen altres fòrums, com la UNPAN[5]
Les Nacions Unides tracten des de fa més de seixanta anys aspectes relacionats amb les administracions públiques, entre els quals hi ha els valors, mitjançant el Comitè Econòmic i Social i el Programa en Administració Pública i Desenvolupament, dins del qual sinclouen altres fòrums, com la UNPAN[5]
(una xarxa creada el 1999 i dedicada a facilitar lintercanvi dinformació i dexperiències i a millorar la formació en làrea del sector públic i la gestió pública), la DPADM[6]
(una divisió creada juntament amb el Programa i que es dedica a fomentar la cooperació intergovernamental en qüestions dAdministració pública, a fer recerca comparativa, a fomentar lintercanvi dinformació i de pràctiques i a donar consell) i el Comitè dExperts en Administració Pública, creat el 2002, que ha destinat una part important de la seva activitat a enfortir èticament les administracions i a combatre la corrupció.
[4] Traduït al català com a «revelador dinformació» o «denunciant», el whistleblower és una persona que dóna a conèixer una situació irregular dins duna organització. Aquestes irregularitats, protagonitzades per una o més persones dins lorganització, poden ser lincompliment duna llei o dun codi de conducta o fi ns i tot es pot tractar de pràctiques corruptes.
[5] United National Public Administration Network.
[6] Division for Public Administration and Development Management.
4.2 Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmic[7]
Als anys noranta lOCDE va començar a publicar informes i estudis sobre la rellevància dels valors i de lètica en el sector públic. Lany 1996 publicà un primer informe on presentava les principals pràctiques dels països OCDE i els problemes que afrontaven. Un any més tard es va fer un pas més, aprovant la convenció contra el suborn. Tanmateix, fou especialment a partir del 1998 quan lètica i els valors es van incorporar plenament a lagenda de lorganització, a través de laprovació dels dotze principis per gestionar lètica en el sector públic.[8]
Des de llavors, lOCDE ha publicat nombrosos documents que tracten directament o indirectament els valors i lètica en ladministració i la gestió pública. Cal destacar-ne Trust in Government: Ethics Measures in OCDE Countries, de 2000; Public Sector Integrity, de 2005; The State of the Public Service, de 2008, i els informes Government at a Glance, de 2009 i de 2011. Lestudi Public Sector Integrity posa de manifest un aspecte en plena vigència encara avui, nou anys més tard: la necessitat davaluar el grau de compliment i lefectivitat de les mesures que imposen els estats per garantir la integritat en el sector públic.
En un estudi de 2010 (Public Administration after «New Public Management») lOCDE diferencia els valors tradicionals (integritat, imparcialitat, legalitat, probitat i mèrit) dels valors més nous (eficiència, transparència, diversitat i orientació al ciutadà). Segons linforme Government at a Glance (OCDE, 2009b), en la major part dels països de lOCDE sha detectat una evolució per la qual sinclouen valors vinculats a leficiència, a lorientació al ciutadà, a la responsabilitat individual i als resultats. En el capítol següent parlarem daquesta evolució i dalgunes de les seves conseqüències.
[7] LOrganització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmic (OCDE) és una organització internacional que es va fundar lany 1961 i que actualment reuneix trenta-quatre estats dEuropa, dAmèrica, dÀsia i dOceania. La seva missió és fomentar polítiques que millorin el benestar econòmic i social de les persones arreu del món. Per a més informació, visiteu www.oecd.org.
[8] Per a més informació sobre aquests principis, vegeu lapartat 11 «Codis ètics i de conducta».
4.3 Consell dEuropa[9]
Lany 2000 el Consell dEuropa aprovà una recomanació per als seus 47 estats membres sobre lelaboració i laprovació de codis de conducta per als servidors públics. Duna manera força més extensa i concreta que les Nacions Unides, el Consell dEuropa exposa en aquest text un conjunt destàndards ètics als quals han destar subjectes els servidors públics, però també detalla situacions que poden posar en perill la conducta ètica dels servidors com les relacions amb empreses privades o els fenòmens coneguts com la «porta giratòria»[10]
i presenta la conducta desitjable per a cadascun dels casos.
El mateix Consell aprovà el 1999 el Conveni Penal sobre la Corrupció, el qual destaca en el preàmbul que «la corrupció constitueix una amenaça per a la primacia del dret, la democràcia i els drets humans [...] i soscava els principis de la bona administració, de lequitat i de la justícia social». Aquest Conveni Penal estipula que els estats membres hauran de «a) castigar com a delictes la corrupció activa i/o passiva de servidors públics i membres dassemblees legislatives (arts. 2, 3 i 4), b) tipificar com a delicte el tràfic dinfluències (art. 12), c) garantir la responsabilitat de les persones jurídiques que hagin intervingut en els delictes enumerats (art. 18) i d) establir entitats i personal especialitzat en la lluita contra la corrupció (art. 20)» (OAC, 2012a, 2).
Des del 1999 el Consell dEuropa disposa del GRECO (Grup dEstats Contra la Corrupció),[11] lobjectiu del qual és millorar les capacitats dels estats membres per lluitar contra la corrupció a través del compliment dels estàndards establerts. El membres del GRECO duen a terme estudis, seguiments i avaluacions, i és a través de la pressió dels mateixos membres que es pretén donar compliment als estàndards pregonats. Així mateix, el grup serveix de plataforma per compartir bones pràctiques en la prevenció i en la detecció de corrupció.
[9] El Consell dEuropa és una organització internacional formada per quaranta-set estats europeus. El seu objectiu principal és afavorir el compliment duns valors fonamentals: drets humans, democràcia i imperi de la llei. Per a més informació, visiteu http://hub.coe.int.
[10] Tal com apunta lOCDE (2009a), el fenomen conegut com a «porta giratòria» (revolving door) es refereix al moviment de persones dins i fora de càrrecs públics executius i legislatius. Aquests moviments entre el món públic i el món privat poden comportar lafavoriment de certes empreses, sigui perquè el legislador prové daquest món o perquè està planejant traslladar-shi.
[11] Group of States Against Corruption.
4.4 Unió Europea
La primera iniciativa destacable per part de la Unió Europea (UE) es produí lany 2004, durant la presidència holandesa del Consell de la UE, quan es va aprovar el Marc Ètic (Consell de la Unió Europea, 2004b), un codi ètic europeu voluntari i no vinculant (Bossaert & Demmke, 2005). Aquest marc incorpora sis valors clau que han dincorporar els 28 estats membres: a) imperi de la llei, b) imparcialitat, c) objectivitat i transparència, d) rendició de comptes i professionalisme, e) deure de diligència i f) confiança, neutralitat i cortesia en el servei.