Comentant aquests valors, Moilanen i Salminen (2007) destaquen que els principis dimperi de la llei, dimparcialitat i dobjectivitat són els que els països de la UE reconeixen més freqüentment. Contràriament, la rendició de comptes i la cortesia encara tenen un grau dincorporació baix en les administracions públiques europees. Per la seva banda, Radhika (2012) indica que aquest marc va tenir un impacte força més notori per als països de recent incorporació a la UE, caracteritzats per tenir unes infraestructures ètiques encara en estat embrionari. Per a la resta destats membres, va tenir un impacte menor, atès que la major part dels valors ja estaven incorporats en els seus marcs legislatius, codis de conducta i almenys fins a un cert punt cultures organitzatives.
La segona secció del Marc Ètic està dedicada als estàndards de conducta. Segons Moilanen i Salminen (2007), la gestió de la informació confidencial està regulada pels 27 països de la UE i és un punt que es té en compte en 13 codis de conducta. Els mateixos autors destaquen que la major part dels països reglamenten lacceptació de regals o favors, la gestió dels conflictes dinteressos i les licitacions. En menor mesura, també hi ha normes jurídiques que regulen la contractació de treballadors públics i lús de recursos públics, equipaments i propietat pública en general. Tot i que la tendència és cap a lharmonització, encara trobem divergències apreciables en la manera com els països de la UE afronten els continguts i els reptes relacionats amb lètica i la integritat en lAdministració pública.
Val a dir que a les institucions de la UE (Consell, Parlament i Comissió) també hi ha servidors públics, fet que ha provocat que des de lany 2000 shagin impulsat diverses eines per tal de fomentar els valors desitjables entre ells. Na˘stase (2013) destaca que la Comissió ha passat dun model reactiu, en el qual les reformes, les lleis i els codis ètics es desenvolupaven a remolc dels escàndols de corrupció, a un model més proactiu, en què les polítiques relacionades amb ètica i valors en ladministració es desenvolupen sense pressions externes i sense estar condicionades per laparició de casos de corrupció.
Pel que fa als instruments que sutilitzen, lany 2004, amb larribada dun nou comissari dafers administratius i antifrau (Siim Kallas), la Comissió passà dun enfocament basat en el control a un model més modern basat en lorientació (la guia de lempleat públic) i en la compartició de valors (Na˘stase, 2013). Dit duna altra manera, la Comissió es plantejà fer evolucionar el sistema, fins llavors basat sobretot en normes, vers un altre de fonamentat en la confiança. Val a dir que la redefinició de la gestió de lètica impulsada per Kallas, basada en la promoció duna cultura ètica en comptes del control pur, també lha estat impulsant lOCDE (2000, 2009b) al llarg daquests anys.
Com es pot veure, per bé que la naturalesa daquestes institucions internacionals divergeix notòriament, totes elles han considerat que la incorporació de valors a lAdministració pública és una prioritat en els temps que vivim i han impulsat diferents iniciatives perquè tant els seus estats membres com elles mateixes respectin una sèrie de valors i codis ètics.
Tal com sindicarà més endavant (vegeu el quadre 3, a les pàgines 83-85), les quatre organitzacions presenten un conjunt de valors similars, definint-los amb més o menys detall i precisant amb més o menys profunditat de quina manera shan de garantir. Sembla clar, però, que lenfocament general sobre com tractar ètica i valors en lAdministració pública en un àmbit internacional és àmpliament compartit, sense que es trobin visions divergents, si més no entre les organitzacions que hem indicat.
4.5 Altres organitzacions intergovernamentals
La Global Organization of Parliamentarians Against Corruption (GOPAC) és una xarxa internacional de parlamentaris dedicada a la bona governança i al combat de la corrupció arreu del món. Per desenvolupar aquest propòsit, analitza, intercanvia informació, estableix referències i exemples internacionals i adopta iniciatives per millorar la conscienciació pública a través de la pressió global i lacció a linterior de cada país.
La International Association Anti-Corruption Authorities (IAACA) és una conferència que reuneix representants de més de tres-centes organitzacions i autoritats públiques locals, estatals i internacionals que es dediquen a lluitar contra la corrupció i el frau. El principal objectiu daquesta conferència és donar suport a la implementació de la convenció UNCAC i potenciar una col·laboració constructiva entre els seus estats membres en qüestions de lluita contra la corrupció.
4.6 Organitzacions no governamentals
En la promoció de lètica pública en làmbit internacional també són destacables algunes iniciatives dorganitzacions no governamentals. Aquestes iniciatives reflecteixen lextensió de la sensibilitat ciutadana sobre els valors a lAdministració pública i lincrement de la pressió social que reben els governs perquè progressin en el foment de la integritat i en la prevenció de la corrupció.
Un exemple daquest fenomen és lactivitat de Transparency International i el seus estudis comparats Corruption Perception Index (CPI) i Bribe Payers Index (BPI). El primer se centra a mostrar els nivells de corrupció de tots els països del món. El segon està focalitzat a mostrar fins a quin punt les companyies dun país estan disposades a subornar altres estats per tal dobtenir contractes públics.
El Global Integrity Project és una base de dades oberta que ofereix tècniques per avaluar la transparència i la rendició de comptes dels governs. Aquest projecte disposa del Public Integrity Index, el qual, a diferència del Corruption Perception Index, és una mesura en positiu i no en negatiu; és a dir, se centra en els nivells dintegritat dun país i no en els de corrupció.
Finalment, tot i que té un enfocament més orientat al desenvolupament, cal tenir en compte el rol del U4 Anti-Corruption Resource Centre (U4-ACRC), un centre de recerca internacional que assisteix servidors públics i altres agents interessats a tractar de la manera més efectiva possible els reptes derivats de la corrupció. LU4-ACRC també du a terme formacions en països concrets, seguint la idea que la corrupció és un mal que sha deradicar per tal de fomentar el creixement econòmic dels països en desenvolupament.
5. LAdministració pública i els valors a Catalunya i a Espanya
Segons el Registre Central de Personal, a Espanya hi ha 2.690.099 persones que treballen a lAdministració pública estatal, en comunitats autònomes, a lAdministració local i a les universitats. Tanmateix, aquesta xifra augmenta fins als 3.132.000 si shi inclouen el servei de correus, els interins, les entitats públiques de les comunitats autònomes, etc. (consulteu les dades de 2011 de lInstituto Nacional de Estadística). El 2011 els empleats públics representaven un 14,8% del total de persones ocupades, percentatge que es troba lleugerament per sota del 15% que van registrar de mitjana els països de lOCDE lany 2008. Catalunya és una de les comunitats autònomes amb un menor percentatge dempleats públics sobre el total de persones ocupades. Lany 2011, aquest percentatge era només del 10% respecte de tots els ocupats (PIMEC, 2012). Tot i això, el nombre dempleats públics a Catalunya arriba a 306.488.
El comportament daquests centenars de milers de persones és clau per a un bon govern. La interiorització de valors adequats en les conductes dels empleats públics és una variable crucial de qualitat en els funcionaments dels sistemes públics. Fins a quin punt la podem constatar en el nostre entorn? Si analitzem la qüestió des del punt de vista de les percepcions ciutadanes, els estudis realitzats no permeten ser gaire optimistes.
5.1 Una percepció social negativa
Seguint la mateixa tònica que les dades internacionals presentades pel Fòrum Econòmic de Davos, per Transparency International i per lInstitut Edelman, les darreres enquestes les realitzades tant per organismes oficials (CIS i CEO) com per organitzacions especialitzades i mitjans de comunicació mostren un elevat nivell de desafecció de la ciutadania envers els polítics i lAdministració pública en general. Tanmateix, cal fer notar que, segons lÍndex de Percepció de Corrupció que elabora Transparency International (2012), Espanya es troba en la posició 30 sobre un total de 174 països, amb una nota de 65 sobre 100. Així, tot i «aprovar», fins a cert punt, lexamen de Transparency International, Espanya es troba entre països com Xipre, Botswana, Estònia, Bhutan i Portugal.
Segons el CIS (desembre de 2012), els polítics en general, els partits i la política són el tercer problema dEspanya, justament després de latur i leconomia. De forma coherent amb aquesta percepció, la lluita contra la corrupció política es considera la segona prioritat a la qual ha de fer front la societat espanyola en els propers cinc anys. Cal fer un esment especial als partits polítics, ja que lideren els rànquings com a institucions menys valorades (Colomé, 2011, 40). Concretament, dos baròmetres dopinió duts a terme a Catalunya pel Centre dEstudis dOpinió mostren com 7 de cada 10 enquestats perceben una corrupció elevada (45,7%) o generalitzada (28,8%) dins els partits polítics (Centre dEstudis dOpinió, 2009).
En el baròmetre del CIS de maig de 2012 especialment dedicat a lAdministració pública a Espanya un 48% de la població manifestava una opinió negativa sobre el seu funcionament. Aquesta percepció sestén a la dinàmica devolució de ladministració: només un 27% dels enquestats considera que lAdministració pública funciona millor avui que deu anys enrere, mentre que un 61,9% considera que el seu funcionament no ha variat o fins i tot ha empitjorat (vegeu el CIS, maig de 2012). Si entrem amb més detall en les dades daquest baròmetre, constatem que una de les principals queixes vinculades a lAdministració pública és la seva lentitud i manca deficiència. En aquest sentit, el temps que tarda lAdministració pública a resoldre una gestió o a respondre-hi és laspecte que els enquestats valoren més negativament.
En làmbit català, la darrera enquesta sobre ètica i valors del servei públic a ladministració de la Generalitat de Catalunya (desembre de 2011) destacà que els principals valors entre els servidors públics catalans són els següents: legalitat, objectivitat i imparcialitat, exemplaritat, eficàcia i diligència, transparència i dedicació al servei públic (vegeu el gràfic 1). Tanmateix, la comparació entre «valors que són prioritaris» i «valors que haurien de ser prioritaris» ens permet constatar que la pràctica de ladministració sobrevalora la legalitat. Segons els enquestats, aquesta no hauria de tenir més importància que lobjectivitat i la imparcialitat, les quals són, al seu entendre, infravalorades en la pràctica.
De fet, la legalitat és lúnic valor que sembla estar sobrevalorat, ja que en la resta de casos observem que els enquestats donen més importància als valors que no pas la que sels dóna, segons ells, en la pràctica administrativa. Cal fer notar, daltra banda, que leficàcia i la diligència són considerats com els valors desitjables que estarien més infravalorats en la pràctica.
Villoria (2012, 5) aprofundeix en aquest estudi i confronta dos binomis de valors: per un costat, eficàcia vs. legalitat i, per laltre, eficàcia vs. austeritat. En ambdós casos el valor de leficàcia perd la batalla, tot i que, confrontat amb lausteritat, ho fa duna manera menys accentuada que en el cas de la legalitat. En definitiva, sembla que per als servidors públics catalans leficàcia hauria de ser molt més present en la pràctica de les administracions, però encara és considerada com un valor menys important que els més tradicionals en el paradigma clàssic de lAdministració pública.
Per la seva banda, el 2012 lOficina Antifrau de Catalunya fa notar que un 92,8% de la població considera la corrupció com un problema bastant o molt greu a Catalunya, i un 79,5% pensa que hi ha molta o bastanta corrupció. Tot i això, un 54,2% de la ciutadania un percentatge millorable, però majoritari creu que a Catalunya el personal al servei de ladministració és molt o bastant honest (OAC, 2012b).
Les percepcions negatives són totalment fonamentades? Tal com sha esmentat, la corrupció ja és la tercera preocupació a Espanya. Villoria manté, però, que a Espanya hi ha més corrupció de la que es persegueix, però menys de la que es percep (Lugilde, 2012). El 1997 lOCDE ja apuntava en aquesta direcció, fent notar que, si bé és absolutament necessari controlar la corrupció i els comportaments no ètics, laugment de sistemes de control ha desembocat en un major nombre descàndols que abans potser no es feien públics perquè ladministració era menys transparent. És evident, doncs, que cal evitar que la lluita contra la corrupció acabi produint, paradoxalment, una percepció més negativa sobre labast del fenomen.
Per reduir aquests biaixos és necessari desenvolupar informació objectiva que permeti conèixer, de primera mà i a través devidència fàctica, el nivell de respecte que els servidors públics i els polítics mostren, en els seus comportaments, pels marcs dintegritat i dètica pública. Disposar daquesta informació i poder-la comparar amb la situació daltres entorns institucionals esdevé imprescindible per fer un diagnòstic fiable del clima ètic del sistema politicoadministratiu. A hores dara, aquesta informació encara és molt deficitària entre nosaltres.
Darrerament Espanya i Catalunya han viscut molts casos de corrupció, fet que ha contribuït a menyscabar la confiança de la ciutadania envers els seus representants polítics i lAdministració pública en general. Òbviament, el problema no és de cap manera la publicitat daquests casos. Al contrari, la corrupció safronta amb èxit només quan es detecta i el seu coneixement genera una reacció social (Maesschalck, 2011, 25).
Daltra banda, cal tenir en compte que en el nostre entorn es dóna una baixa valoració de la política en general. Concretament, només un 26,2% dels espanyols enquestats per lEuropean Social Survey (2010) afirmen tenir interès per la política, en contraposició al 66,8% dHolanda o al 71,8% de Dinamarca. Aquest percentatge no millora gaire si ens centrem en Catalunya, on només un 29% de la població diu que té interès per la política. Així mateix, Espanya i Catalunya obtenen els percentatges més alts quan sels pregunta sobre si consideren que la política és complicada i difícil dentendre. Torcal (2011, 36) posa de manifest, a través de les dades de lEuropean Social Survey, que en ambdós casos la població fa un seguiment relativament baix de la política a través dels mitjans.