Daltra banda, cal tenir en compte que en el nostre entorn es dóna una baixa valoració de la política en general. Concretament, només un 26,2% dels espanyols enquestats per lEuropean Social Survey (2010) afirmen tenir interès per la política, en contraposició al 66,8% dHolanda o al 71,8% de Dinamarca. Aquest percentatge no millora gaire si ens centrem en Catalunya, on només un 29% de la població diu que té interès per la política. Així mateix, Espanya i Catalunya obtenen els percentatges més alts quan sels pregunta sobre si consideren que la política és complicada i difícil dentendre. Torcal (2011, 36) posa de manifest, a través de les dades de lEuropean Social Survey, que en ambdós casos la població fa un seguiment relativament baix de la política a través dels mitjans.
Com dèiem abans, en la percepció social, política i Administració pública sovint es confonen. El descrèdit de la política tendeix, doncs, a traduir-se, en les percepcions ciutadanes, en el descrèdit de lunivers politicoadministratiu en el seu conjunt. Aquesta confusió sha incrementat en la nostra època, en la qual sha anat esvaint la separació entre política i administració que caracteritzava el paradigma burocràtic de lestat liberal. En el següent capítol al·ludirem a aquesta evolució i a les seves conseqüències.
5.2 Iniciatives dels governs
La preocupació per millorar el funcionament de lAdministració pública des del punt vista de lètica pública es constata especialment a partir de 2005, amb laprovació del Codi de Bon Govern dels membres del govern i dels alts càrrecs de lAdministració general de lEstat («Orden APU/516/2005, de 3 de marzo: Código de Buen Gobierno de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado»), el qual fou completat amb la Llei 5/2006, que regula els conflictes dinteressos dels membres del govern i dels alts càrrecs de lAdministració general de lEstat (AGE). El Codi de Bon Govern és aplicable als membres del govern, als secretaris destat i a la resta dalts càrrecs de lAGE i de les entitats del sector públic estatal, de dret públic o privat i dependents de lAGE o vinculades a ella (per a més detalls sobre el Codi de Bon Govern, vegeu lapartat «Codis ètics i de conducta», a la pàgina 77).
Aquest marc normatiu es completa amb laprovació de lEstatut Bàsic de lEmpleat Públic («Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público», EBEP), el qual té com a objectiu «adaptar a les necessitats dels nostres temps larticulació i la gestió del treball públic a Espanya, en línia amb les reformes que darrerament shan realitzat a altres països de la UE i a la mateixa administració comunitària» (Ley 7/2007, 2007, 16271). LEBEP estableix, per primer cop, una regulació general dels deures bàsics dels empleats públics, fonamentats en principis ètics i regles de comportament, que constitueixen un codi de conducta. Tal com es dirà més endavant, el Codi de Bon Govern i lEBEP es basen en els mateixos principis i propugnen els mateixos valors (vegeu el quadre 5, a les pàgines 89-90).
En les conclusions de lenquesta sobre ètica i valors en el servei públic a ladministració de la Generalitat de Catalunya, Villoria (2012, 5) destaca que un 58,9% del personal públic català coneix els principis ètics i de conducta recollits a lEBEP. Així mateix, els enquestats valoren positivament lEBEP, el qual obté de mitjana un 6,8 sobre 10, i consideren que el text legal és clar i defineix adequadament els deures dels servidors públics.
Més recentment, el desembre de 2013, es va aprovar la Ley 19/2013, sobre la transparència i el bon govern,[12] destinada a millorar la confiança de la ciutadania envers els seus representants i els servidors públics. Val a dir que Espanya ha estat un dels darrers països de lOCDE a aprovar una llei daquestes característiques.[13] El seu procés delaboració semmarca dins el pla de regeneració democràtica liderat pel Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, a petició del Govern central. Respecte al seu contingut, és destacable lobligació de tots els poders de lEstat i les administracions públiques a respondre qualsevol petició dinformació provinent de la ciutadania. Daltra banda, una de les seves principals novetats és la previsió de sancions «en matèria de conflicte dinteressos, de gestió econòmica i pressupostària i en làmbit disciplinari» (Mucientes, 2013).
En resposta a les crítiques que va rebre durant la seva tramitació (Jiménez, 2012), la llei estableix un òrgan independent encarregat de garantir-ne el compliment. Tanmateix, tal com va apuntar Villoria en el col·loqui titulat «Más allá de la nueva gestión pública» i celebrat a ESADE el 23 de gener de 2013, les sancions que preveu són insuficients, lòrgan de control al qual sadhereix no està prou dotat i la norma té un rang inferior a la llei de protecció de dades, amb la qual podria topar sovint. Daltra banda, laccés a la informació no es configura com un dret fonamental, fet que pot afectar negativament la seva aplicació.
La principal crítica al projecte de llei era la no-inclusió dels partits polítics. Per aquest motiu, sinicià una petició pública que rebé el suport de més de 50.000 signatures i que exigia la inclusió dels partits, ja que aquests «es financen en la seva major part amb fons públics i, per tant, haurien de respondre a les mateixes exigències de transparència que qualsevol altre organisme públic».[14] Val a dir que la llei finalment aprovada pel Congrés saplica a totes les administracions i els poders públics, incloent-hi els partits polítics, les organitzacions sindicals, les organitzacions empresarials i totes les entitats privades que rebin ajudes o subvencions públiques.
Pel que fa a Catalunya, també sestà treballant en una llei per a la transparència i laccés a la informació pública.[15] Cal destacar que larticle 3 de la proposta que es tramitava durant la legislatura 2010-2012 pretenia obligar les persones i les entitats privades a traslladar a ladministració la informació relativa a les activitats directament relacionades amb lexercici de funcions públiques, la gestió de serveis públics i la percepció de fons públics.[16]
El govern català també ha creat recentment una cimera anticorrupció orientada a tractar qüestions com ara lètica, la integritat, la transparència i la corrupció. Aquesta cimera es fonamenta en sis grans blocs dactuació: a) transparència, accés a la informació i bon govern; b) contractació pública i reforma de lAdministració; c) administració de justícia; d) mesures de reforçament de transparència en la gestió de partits polítics; e) potenciació i reforçament dorganismes de control, i f) regeneració democràtica (Presidència de la Generalitat de Catalunya, 2013).
Durant la primera meitat de 2013, el govern català també ha constituït una comissió dexperts per a la reforma de lAdministració pública. Linforme daquesta comissió inclou diverses recomanacions referents a la gestió dels valors i de lètica dins lAdministració pública, sense perdre de vista la necessitat de fomentar la transparència, laccessibilitat a la informació i la participació de la ciutadania en la rendició de comptes.
Sigui com sigui, sembla clar que les iniciatives espanyola i catalana sobre transparència fan tard a lhora de garantir un element central de bon govern que pràcticament tots els estats del Consell dEuropa ja han desenvolupat i que es va posar sobre la taula fa més de mig segle amb la Declaració Universal dels Drets Humans, en què a larticle 19 sestableix que la llibertat dopinió i dexpressió «inclou la llibertat de [...] cercar, rebre i difondre les informacions i les idees per qualsevol mitjà i sense límit de fronteres».
Sigui com sigui, sembla clar que les iniciatives espanyola i catalana sobre transparència fan tard a lhora de garantir un element central de bon govern que pràcticament tots els estats del Consell dEuropa ja han desenvolupat i que es va posar sobre la taula fa més de mig segle amb la Declaració Universal dels Drets Humans, en què a larticle 19 sestableix que la llibertat dopinió i dexpressió «inclou la llibertat de [...] cercar, rebre i difondre les informacions i les idees per qualsevol mitjà i sense límit de fronteres».
[12] El projecte de llei fou aprovat pel Congrés dels Diputats el 12 de setembre de 2013 i pel Senat el 5 de desembre del mateix any.
[13] Sobre la rellevància de la transparència i laccés a la informació, destaquem la següent cita de James Madison (1900, 103): «A popular government, without popular information, or the means of acquiring it, is but a prologue to a farce or a tragedy, or perhaps both. Knowledge will forever govern ignorance: and a people who mean to be their own governors must arm themselves with the power which knowledge gives.»
[14] Per a més informació, vegeu http://politica.elpais.com/politica/2013/01/23/actualidad/ 1358933399_755021.html.
[15] La Proposició de llei de transparència i accés a la informació pública es començà a tramitar lany 2012, però la convocatòria deleccions anticipades i la dissolució del Parlament provocaren que es deixés en pausa. A principis de 2013 es va recuperar la iniciativa.
[16] Per a més informació, vegeu http://www.catalunyapress.cat/es/notices/2013/01/los-partidos- catalanes-relanzaran-la-ley-de-transparencia-con-una-ponencia-conjunta-73520.php.
III. Evolució dels discursos de valors a lAdministració pública
La crisi de valors a linterior de lAdministració pública té una relació directa amb levolució dels estats moderns. Els factors determinants daquesta crisi han estat: a) lexpansió dels serveis públics en el marc dels anomenats estats del benestar, b) la substitució de les maneres de fer autàrquiques dels governs per paradigmes relacionals i, molt especialment, c) les reformes destructures i de processos que han representat el qüestionament del paradigma burocràtic i la irrupció del nou paradigma de la gestió pública.
Amb la reforma de la gestió pública han arribat un conjunt de conflictes i de dilemes ètics propis dels períodes històrics de canvi profund. També han arribat noves propostes de valors necessaris per a una imprescindible renovació ètica del servei públic. Les tradicions de ladministració burocràtica, que han configurat durant moltes dècades els patrons identitaris i culturals en les organitzacions públiques, avui dia es manifesten insuficients per seguir fonamentant en exclusiva el discurs de valors que demanen els nous temps.
La noció de bona administració (això és, aquella Administració pública que sadequa a les necessitats de les societats i dels ciutadans) és inherent a la reflexió sobre els valors del servei públic. Els valors centrals de la burocràcia és a dir, la seguretat jurídica, la interdicció de larbitrarietat i la corrupció, i la professionalitat dels servidors públics continuen caracteritzant allò que es pot entendre per bona administració, però ja no nexhaureixen la noció, i shan de combinar i reequilibrar amb daltres, que formen part del nou repertori axiològic de la gestió pública.
Entre aquests valors emergents que caracteritzen la gestió pública, tenen una importància fonamental tal com han assenyalat alguns estudis acadèmics (Villoria, 2012) i organismes internacionals com lOCDE els de la racionalitat econòmica o eficiència, la responsabilitat pels resultats, la voluntat de col·laboració interorganitzativa, la protecció del patrimoni públic i la permeabilitat a lexercici actiu de la ciutadania. Tal com es desprèn del mateix enunciat, es tracta de valors connectats amb una determinada visió de lestat contemporani i dels seus reptes, rols i modes doperar en lesfera pública. La seva incorporació no és una senzilla suma, sinó que implica una renovació substantiva del discurs ètic predominant en lAdministració pública.
Un procés de renovació daquesta naturalesa dóna lloc, inevitablement, a desorientació i controvèrsia. Les turbulències que caracteritzen el debat actual sobre lètica del servei públic es deuen, en part, a la crisi del discurs burocràtic i a la dificultat que implica metabolitzar els valors emergents i construir els nous equilibris. Els escenaris principals de conflicte de valors en els quals es desenvolupa aquest debat són quatre marcs relacionals: a) les relacions entre política i administració, b) les relacions entre les administracions i els ciutadans, c) les relacions entre el sector públic i el sector privat i d) les relacions entre les organitzacions públiques i les persones que hi presten servei.
Aquests escenaris traslladen als gestors públics un repertori de nous dilemes que els plantegen opcions difícils des del punt de vista dels valors presents. Els equilibris entre discrecionalitat i control, eficiència i equitat, receptivitat i imparcialitat, formen part, entre altres, daquest marc de complexitat dels sistemes públics davui dia, en el qual shan dadoptar moltes decisions. Tot això obliga els governs i les seves organitzacions a invertir en polítiques de reforçament dels actius ètics. Els propòsits fonamentals daquestes polítiques han de ser millorar lorientació dels gestors i consolidar climes ètics de treball en el servei públic.
Aquest capítol conté una anàlisi daquesta sorollosa evolució dels discursos de valors al si de lAdministració pública. Comença plantejant les raons i les circumstàncies de la crisi de lideal burocràtic, confrontat amb dinàmiques evolutives dels estats, a les quals no ofereix totes les respostes necessàries. En la part central del capítol, es presenten els nous valors que constitueixen leix del discurs ètic de la gestió pública. A continuació sidentifiquen quatre escenaris de conflicte entre aquests valors emergents i els tradicionals, en els quals els gestors públics afronten un conjunt de nous dilemes morals. Aquest context turbulent exigeix un enfortiment de la infraestructura ètica dels governs i de les organitzacions del sector públic, els principals components de la qual seran identificats en el capítol següent.