Ключевой проблемой Вооруженных Сил (далеко не только одной нашей страны) является объективная заинтересованность руководства почти всех уровней к раздуванию расходов. Создание механизма, стимулирующего экономность и минимизацию расходов при обеспечении необходимого уровня обороноспособности важнейшая задача, которая, однако, постоянно уходит в тень при рассмотрении ключевых вопросов военного строительства.
По мнению одного из наиболее авторитетных военных экспертов России Р.Пухова, еще до начала сердюковских реформ треть военного бюджета уходила «в песок». Последовательная хаотизация финансовой и имущественной сфер, характерная для этих реформ, как минимум не улучшила ситуацию и оставила новому министру обороны РФ С. К. Шойгу весьма тяжелое наследство.
Так, только Счетная палата выявила в 2012 году в части расходов федерального бюджета на национальную оборону финансовые нарушения на 117,5 млрд. руб.
В частности, средства направлялись на вновь начинаемое строительство при переносе сроков ввода в действие строящихся. Это не только увеличивало объемы незавершенного строительства, но и привело к прекращению строительства 148 объектов, на которые уже было потрачено более 1,2 млрд. руб.
По данным Счетной палаты, доля неликвидной недвижимости, высвобождаемой Минобороны, составляет от 80 % до 85 %. В частности, из 27 высвобождаемых в Санкт-Петербурге военных городков лишь один реализован на аукционе, а 24 военных городка остаются невостребованными. В 2011 году Минобороны реализовало лишь 42 из 170 запланированных к реализации объекта недвижимости.
Так, Шойгу поручил командующим родам войск к 1 апреля представить предложения по оптимизации расходов. Кандидат «на вылет» номер один это, разумеется, опцион на приобретение третьего и четвертого французских «Мистралей». Слышны предложения об отказе от разработки новой жидкостной баллистической ракеты с концентрацией усилий на доработке перспективных твердотопливных стратегических носителей, а также об отказе от закупок хотя и модернизированной, но морально устаревшей техники. Необходимо объединение ряда имеющихся разработок (клиническая ситуация сложилась, например, с разработкой беспилотников: работа в этом направлении параллельно ведется ФСБ, Минобороны и Внутренними войсками МВД). Бесспорна и необходимость упорядочения НИОКР, часть которых носит откровенно фиктивный характер.
Реформа 20082012 годов сначала хаотизировала работу ведомственного финансового контроля постоянными перетрясками и реорганизациями, а в 2011 году и вовсе практически уничтожила его: центральная финансовая инспекция и финансовые инспекции на местах были расформированы и заменены контрольно-финансовой инспекцией в Москве (руководитель которой дважды привлекался военной прокуратурой к административной ответственности, после чего суд установил, что эта структура отказывалась предоставлять прокуратуре даже те материалы, которые у нее были) и межрегиональной финансовой инспекцией в Санкт-Петербурге с весьма ограниченными возможностями.
Не вызывает сомнений необходимость тщательной проработки экономического аспекта принимаемых решений и их широкого обсуждения со специалистами, а когда возможно с точки зрения соображений секретности и с общественными организациями.
По мнению военных финансистов[5], необходимо:
восстановить в составе центрального аппарата Минобороны единую подчиненную Министру обороны финансово-экономическую структуру (сейчас их несколько);
создать в военных округах финансово-экономические управления, подчиненные командующим и руководящие территориальными финансовыми органами, с наделением их функциями распорядителей бюджетных средств;
в связи с провалами в работе Единого расчетного центра Минобороны (создан в 2012 году, начал действовать после многократного перенесения сроков, продемонстрировал неспособность качественно распределять своевременно выделяемое бюджетное финансирование) передать часть его функций в округа на время отладки его работы;
в удаленных воинских частях создать финансово-экономические органы с подчинением их военным округам;
оптимизировать систему заказов и расчетов за поставки воружения и военной техники по гособоронзаказу; координацию заказов всех силовых структур возложить на Генеральный штаб;
создать внутренний аудит в акционерных обществах ОПК: сейчас он в них практически отсутствует;
оптимизировать систему заказов и расчетов за поставки воружения и военной техники по гособоронзаказу; координацию заказов всех силовых структур возложить на Генеральный штаб;
создать внутренний аудит в акционерных обществах ОПК: сейчас он в них практически отсутствует;
уточнить систему бюджетной классификации России, так как в сегодняшнем виде она укрупнена и не позволяет проследить реальное использование средств;
взять под жесточайший контроль правительства и Минобороны все расчеты по гособоронзаказу, жизненному циклу и уровням кооперации, без чего посредническая лоббистская активность будет продолжать сжирать армию и оборонно-промышленный комплекс, обессмысливая все усилия даже по поддержанию обороноспособности.
Вместе с тем следует отметить, что причиной низкой эффективности государственных расходов на оборону является не только слабый финансовый контроль и сильная коррупционная мотивация, но и низкая эффективность управления Вооруженными Силами и военной экономикой страны в целом.
Прощание «Славянки»
Проблемы финансирования Вооруженных Сил РФ дополняются и усложняются проблемами управления государственным военным имуществом.
Министр экономического развития Эльвира Набиуллина незадолго до своего увольнения заявила об отсутствии санкций к директорам государственных предприятий за нераскрытие информации. В этой ситуации любое акционерное общество, допущенное к использованию государственных средств или управлению государственным имуществом, автоматически становится если и не рассадником коррупции, то источником коррупционных рисков.
Классический образец коррупциогенности продемонстрировало пресловутое ОАО «Оборонсервис», только в одном из дочерних структур которой, ОАО «Славянка», разворовывалось 80 % выделяемых на соответствующие нужды средств. Между тем, «Славянка» представляла собой крупную структуру: под ее управлением находилось более 6,5 тыс. военных городков по всей стране. Помимо этого, она занималась обеспечением жилищного казарменного фонда Минобороны, следила за санитарным содержанием военных городков и отдельных объектов, поставляла холодную воду. В компании числилось 40 тыс. человек, еще 50 тыс. занято подрядными работами; дочерними структурами «Славянки» (то есть «внучками» «Оборонсервиса») являются 22 гостиницы и водоканал. По данным ее нового гендиректора Белавенцева, одна только ревизия контрактов компании позволила сэкономить 1,5 млрд. рублей.
Помимо сервисных организаций, подобных ОАО «Славянка», в «зоне риска» объективно находятся интегрированные структуры, созданные путем объединения разнородных активов. Часть этих активов оказывается ненужной для выполнения основной работы по созданию соответствующих видов вооружения, что ставит задачу освобождения от них, которая может решаться разными способами и на основе различных мотиваций.
Инвентаризация операций с имуществом госкомпаний не осуществляется в принципе. Эффективность использования госсобственности также почти не контролируется вероятно, по инерции начала 90-х годов. Как показывает практика (в частности, тот же скандал с «Оборонсервисом»), Росимущество не в состоянии решать эту задачу. Оно устанавливает показатели эффективности деятельности госкомпаний, но делает это столь примитивно (или потакая руководству этих компаний), что эти показатели объективно обеспечивают высокие бонусы топ-менеджерам, а не развитие предприятий.
В основном это рентабельность, рассчитанная на основе чистой прибыли, даже если она получена от продажи активов или сопровождается увеличением стоимости продукции, снижением ее качества и оттоком квалифицированных кадров. Темпы же создания современного оружия и его качество, как правило, вовсе не рассматриваются при оценке деятельности руководителей госкомпаний, равно как и такие важные для сложных производств факторы, как конкурентоспособность, эффективность применяемых моделей и стратегий бизнеса, риски и отдача от инвестиций, инвестиционная привлекательность и стратегическое доверие к компании со стороны инвесторов, социальные ожидания общества и персонала компании.
Между тем снижение качества продукции военного назначения (в первую очередь из-за износа основных фондов) является одной из острейших проблем оборонно-промышленного комплекса России. Затраты на устранение дефектов в ходе производства, испытания и эксплуатации данной продукции доходят до 50 % от общего объема затрат на ее изготовление, в то время как в развитых странах этот показатель не превышает 20 %.
Болезненной проблемой остается размер оплаты труда руководства государственных компаний, вызывающий справедливое возмущение общества, а порой и власти. Хотя в оборонно-промышленном комплексе эта проблема не столь остра, как в других сферах, несбалансированность оплаты топ-менеджмента и производственного персонала является самостоятельным источником социальной напряженности. Существенно, что рост средней зарплаты считается достижением, даже если обеспечивается прежде всего за счет топ-менеджмента.
Кроме того, при высокой оплате труда топ-менеджмента интегрированных структур его реальная ответственность и напряженность работы на порядок ниже, чем у директоров входящих в них предприятий оборонно-промышленного комплекса. Директора постоянно находятся в стрессовом состоянии, так как должны добывать заказы и исполнять их, в том числе и ценой совершения коррупционных преступлений (предоставления разнообразных «откатов»), одновременно обеспечивая специалистов своего предприятия приемлемой оплатой.
Дисбаланс между положением топ-менеджмента интегрированных структур и директоров предприятий одна из причин дефицита квалифицированных управленцев[6].
В целом интегрированные структуры, в том числе и в оборонно-промышленном комплексе, остаются для государства непрозрачными и неуправляемыми.