No ens sembla just finalitzar aquesta breu presentació sense abans agrair a tots aquells que, sense ser-ne autors, han col·laborat duna manera o una altra en aquest treball. Els que firmem aquest producte final som els que hem realitzat lesforç de redacció i presentació que requereix qualsevol publicació acadèmica, però res de tot això no hauria estat possible sense el suport, els comentaris i les experiències dels nostres companys de la Unitat Docent dHisenda Pública i Sistemes Fiscals de la Universitat de València. Volem agrair duna forma molt especial al nostre company, amic i mestre Miguel Olmeda el tracte, la paciència i lafecte amb què hem estat obsequiats durant tants anys. Sense la seua amistat i saviesa el producte que ara presentem hauria estat ben diferent.
ELS AUTORS
1. Introducció. El sector públic: caracterització econòmica
Objectius del capítol
Precisar labast i el contingut de la perspectiva econòmica, i també del camp problemàtic de leconomia.
Caracteritzar econòmicament el sector públic a partir dels seus compor-taments, actuacions i funcions.
Identificar els distints nivells del sector públic.
Pronunciar-se sobre loportunitat i el contingut de les distintes denomina-cions utilitzades en làmbit de leconomia pública.
Potser la paraula economia siga una de les més utilitzades en el llenguatge de les societats modernes. No obstant, no hi ha un consens generalitzat sobre què és leconomia. Ni els economistes mateixos no semblen posar-shi dacord. En conseqüència, molts ho simplifiquen dient que leconomia és allò a què es dediquen els economistes. Uns altres, en canvi, resten importància a lassumpte i asseguren que potser lúnic concepte del qual leconomista no necessita una definició precisa siga el de la ciència econòmica (Myrdal 1953).
Davant aquest panorama, plantejar-se què és leconomia pública pot resultar encara més descoratjador. Amb tot, una bona manera daprofundir en el nostre objectiu pot ser observar el denominador comú en el punt de mira dels econo-mistes; ço és, quina és la perspectiva danàlisi utilitzada en làmbit de la ciència econòmica. Una vegada delimitada la perspectiva econòmica, podrem dir que le-conomia pública, objecte daquest llibre, no és més que laplicació daquesta pers-pectiva econòmica a un objecte o camp problemàtic concret: el sector públic.
1.1 La perspectiva econòmica
Un tema com la salut interessa al ciutadà sa, al malalt, al metge, a leco-nomista, al sociòleg, al jurista, al polític, etc. Però, cada un daquests individus, o grups dindividus, en maneja una informació concreta, té unes inquietuds distintes, una manera diferent denfocar el tema i fins i tot utilitza un llenguatge particular a lhora de referir-shi. Totes aquestes notes distintives, i moltes daltres, són les que configuren una perspectiva1 i es poden, per tant, identificar tantes perspectives com individus i com disciplines científiques. Leconomista té la seua pròpia perspectiva, és a dir, el seu conjunt de conceptes, de categories analítiques, en definitiva, de teories per a estudiar un problema determinat. Un tema com la salut pot ser abordat des duna perspectiva econòmica, mèdica, sociològica, etc. Resumint, la perspectiva seria una cosa així com la manera denfocar i de veureun fenomen de la realitat observable. Duna manera més precisa:
Perspectiva analítica: «sèrie de coneixements sistemàtics, de categories i de relacions analítiques que permeten construir proposicions acceptables respecte a un tipus de comportament determinat; és una manera denfocar i de veure un fenomen de la realitat observable».2
En definitiva, cada disciplina científica té la seua pròpia perspectiva. És a dir, la seua manera de veure el que lenvolta i allò de què socupa. Així, la perspectiva permet caracteritzar i diferenciar ciències com leconomia, el dret, la física, etc. Són distintes formes dobservar i categoritzar els fenòmens.
Però, què és el que distingeix la perspectiva econòmica de les altres perspec-tives? Un fet evident és que els economistes tenim el nostre enfocament particular quan abordem qualsevol fenomen de la realitat observable: utilitzem el nostre propi llenguatge, els nostres propis mètodes de recerca, les nostres pròpies eines analítiques, etc. A més, aquestes facetes o particularitats es troben en permanent evolució, de manera que pot resultar útil sistematitzar el contingut, tant històric, com actual, de la perspectiva econòmica. En aquest sentit, al llarg del temps trobem, si més no, els continguts següents:
a) El que fan o a què es dediquen els economistes.
b) Assignació de recursos limitats que tenen usos alternatius en relació amb un objectiu definit.
c) Identificació, quantificació i valoració monetària dels costos i beneficis del comportament i la seua relació mitjançant el càlcul.
El primer daquests continguts, per la seua simplicitat, no mereix potser cap comentari. Quant al segon, durant molt de temps el contingut de la perspectiva econòmica ha estat influïda per la coneguda definició de Robbins (1932), segons la qual «leconomia és la ciència que estudia la conducta humana com una rela-ció entre fins i mitjans limitats que tenen diversa aplicació». És a dir, una noció centrada en el problema de lescassetat de recursos i en la necessitat delecció entre alternatives. Aquesta preocupació per lassignació dels recursos, però, ha donat pas avui en dia a un altre problema central: el de lavaluació econòmica. Així, podríem dir que leconomia és bàsicament «una ciència, una sèrie de coneixements sistemàtics relatius a lavaluació més que no a lassignació en termes de costos i beneficis de les relacions socials».3 Aquest tercer contingut és el que duna manera més apropiada resumeix, al nostre entendre, lestat actual de la perspectiva econòmica.
Perspectiva econòmica: «descripció, ordenació i valoració dels efectes, dels processos i dels ambients en les decisions individuals i col·lectives, quan es consideren com a costos i beneficis».4
Situats en aquest punt, convé assenyalar ara que aquesta versió moderna de la perspectiva econòmica admet, almenys, tres alternatives en funció dels fluxos utilitzats en lanàlisi de qualsevol comportament social: monetaris, de recursos o de preferències. Aquestes alternatives tenen una capacitat explicativa molt distinta, a saber:
Els fluxos monetaris donen lloc a dues categories analítiques molt elemen-tals: ingressos i despeses, és a dir, entrades i eixides monetàries. Són aquestes les categories que reflecteix qualsevol comptabilitat pública o privada i repre-senten la primera etapa de recollida i presentació de la informació, però la seua capacitat explicativa és molt limitada, atès que únicament ens permet calcular la magnitud dels beneficis monetaris.
Els fluxos de recursos originen les categories de costos i productes i tenen una capacitat explicativa major, ja que el seu interès rau en lassignació i els usos alternatius dels inputs, però també en la valoració dels inputs i outputs, inclosos els que no tenen una manifestació monetària. Pensem en lavaluació duna infraestructura viària, en la quantitat de costos i productes que no suposen entrades i eixides monetàries danys mediambientals, efectes en la qualitat de vida de col·lectius afectats, valor del temps guanyat en els desplaçaments, etc. Aquest nivell dóna lloc, entre altres, a lanàlisi cost-benefici.
Els fluxos de preferències comporten categories com ara els valors, elsbeneficis i els costos doportunitat. Importa ací sobretot lavaluació de les dife-rents opcions a partir de la jerarquia de valors que sustenten les preferències i les decisions. Són, per tant, els fluxos que tenen una major capacitat explicativa.
Exemple 1.1
Suposem que lajuntament de la nostra ciutat es planteja la possibilitat de construir un parc zoològic en una zona daparcament públic. Per a analitzar la viabilitat del projecte, es contracta un economista, la finalitat del qual és elaborar-ne un informe que es considerarà decisiu a lhora daprovar o no el projecte. Leconomista comen-çarà per analitzar els fluxos monetaris. És a dir, estimarà les despeses compra de terrenys, construcció del parc, adquisició danimals, contractació del personal, etc. i els ingressos bàsicament, venda previsible dentrades. La diferència entre ingressos i despeses presentarà un saldo a favor o en contra del projecte, però leconomista no pot considerar enllestit el seu treball i haurà de continuar analitzant els fluxos de recursos. Sap que la comptabilitat no reflecteix la totalitat dels costos, atès que no es poden identificar costos amb despeses comptables. La seua anàlisi haurà destimar el cost que suposarà per als veïns el fet dhaver de buscar alternatives daparcament, el cost que suposarà la congestió viària que es produirà els caps de setmana com a conseqüència de la major afluència de gent al zoològic, etc. També, per descomptat, haurà de tenir en compte la major recaptació que comportarà aquesta major afluència de gent per als bars, restaurants i comerços confrontants, i també per a la ciutat en general, en consi-derar que el projecte incentivarà el turisme. Leconomista també haurà dincloure en la seua anàlisi les preferències dels ciutadans. Sobre la base daquestes preferències, ben segur que pot parlar de costos doportunitat. I si, en compte dun parc zoològic, es construïra una nova biblioteca o una residència per a la tercera edat la construcció i el manteniment de la qual es finançara a partir dels pressupostos locals? Un individu que només pensara en la rendibilitat monetària del projecte, ens diria que és millor un zoològic pel qual es cobrarà entrada que no una biblioteca o una residència de la tercera edat, però és això el que interessa realment als veïns daquesta ciutat? O, dit duna altra manera, seria això rendible socialment? Leconomista és coneixedor de qüestions com lenvelliment de la població, els elevats índexs de lectura a la ciutat, la proximitat daltres parcs zoològics, etc.; dades que, amb tota seguretat, influiran en el seu informe. En conclusió, lanàlisi exclusiva dels fluxos monetaris resulta insuficient des duna perspectiva econòmica.
Lanàlisi dels fluxos de preferències constitueix, sense cap dubte, lúltim esglaó en què se situa la perspectiva econòmica, en línia amb la consideració abans exposada sobre el fet que avui en dia la ciència econòmica està basada més en un problema davaluació econòmica que no dassignació de recursos escassos.
1.2 El camp problemàtic de leconomia: sector privat, sector públic i tercer sector
Com hem dit, leconomia, com a disciplina científica, té la seua pròpia perspectiva i és aquesta la que la caracteritza i la diferència dunes altres cièn-cies. Una altra qüestió no menys important és la relativa a lobjecte dinterès de leconomia, ço és, el camp problemàtic5 de leconomia o, dit duna altra manera, de què socupa leconomia? Què estudiem o analitzem des de la perspectiva econòmica? També ens hem de plantejar si hi ha assumptes, comportaments i fenòmens que interessen especialment leconomia o si, per contra, tot el que ens envolta és analitzable des del punt de vista econòmic.