1.5 Hisenda pública, economia del sector públic o economia pública
Igual com passa respecte del concepte deconomia, de vegades tampoc no hi ha unanimitat sobre què constitueix exactament la hisenda pública. Segurament, això és degut a levolució experimentada per aquesta disciplina en els últims anys, tant pel que fa al camp problemàtic, com al de la perspectiva analítica utilitzada. Expressions com ara hisenda pública, economia del sector públic i economiapública són utilitzades, a vegades indistintament, per referir-se a la participació del sector públic en el procés econòmic. Però, sens dubte, avui en dia podem dir que no són termes totalment idèntics, perquè:
[...] al llarg del temps, el desenvolupament del pensament econòmic ha anat generant i donant sentit definitiu a aquestes denominacions que de cap manera no són un problema de paraules, sinó que cada una respon lògicament a determinat llast ideològic, a uns específics supòsits de comportament i a una selecció de problemes a què sha decidit dirigir latenció, deixant-ne daltres a lombra.10
Començant per la denominació més antiga, hisenda pública és el terme que sha aplicat de manera tradicional al conjunt dels problemes polítics que com-porten la utilització de mesures tributàries i de despesa pública. És a dir, el terme hisenda pública es refereix fonamentalment a lapartat dingressos i despeses públiques el pressupost de les administracions públiques. Però, aquesta denomi-nació no reflecteix ni de forma exacta ni completa lestat actual de la perspectiva econòmica aplicada al camp del sector públic. Musgrave mateix admet que no és un terme massa bo, ja que els problemes bàsics no són financers, sinó que tracten de la utilització dels recursos, la distribució de la renda i el nivell docupació.
Lampliació del camp danàlisi a les actuacions públiques no pressupostàries com la producció i la regulació condueix a una denominació més ambiciosa: la deconomia del sector públic. Leconomista es preocupa ara, a més destudiar els problemes de transformació dinputs en outputs que realitza el sector públic, a les-tudi de les distintes tècniques i els seus efectes econòmics de regulació pública.
Si seguim amb lampliació del camp danàlisi i incorporem al tercer sector o la sèrie de comportaments caracteritzats per ser fonamentalment no lucratius, però voluntaris potser serà apropiat utilitzar un terme més ambiciós encara per a denominar la nostra disciplina: economia pública. En definitiva, estudiaria el comportament de totes les institucions no regides pel mercat. No es tracta, per tant, duna qüestió merament semàntica, sinó més aviat de contingut de la disciplina o subdisciplina com sen vulga dir, no sols pels autors ressenyats (Musgrave i Musgrave 1973; Williams 1984; Olmeda 1990), sinó per gran part del món acadèmic vinculat al camp problemàtic del sector públic.
També des del punt de vista de la perspectiva utilitzada per aquesta disciplina sobserva una clara evolució que ha donat pas als distints termes que es fan servir per referir-shi. Així, si tenim en compte les tres modalitats o fluxos utilitzats en economia fluxos monetaris, fluxos de recursos i fluxos de preferències, obser-vem que la més inicial de les denominacions hisenda pública estava basada exclusivament en lanàlisi més bàsic i elemental dels fluxos monetaris, és a dir, ingressos i despeses en el pressupost públic. Levolució de la perspectiva ha donat pas a nivells danàlisi més avançats i complets, que hi incorporen tant fluxos de recursos com fluxos de preferències. Com sha dit, lanàlisi dels fluxos monetaris suposa una primera etapa de recollida i presentació de la informació, però no nhi ha prou. Les dades pressupostàries ingressos i despeses no sidentifiquen amb els costos i els beneficis de qualsevol activitat del sector públic, i és necessari ampliar lanàlisi als fluxos de recursos i als fluxos de preferències, els quals incorporen categories de costos i productes, en el primer cas, i valors, beneficis i costos doportunitat, en el segon. Per tant, la tradicional hisenda pública es limitava gairebé exclusivament a lanàlisi dels fluxos monetaris, mentre que la perspectiva utilitzada en economia pública és molt més àmplia. No és, per tant, fruit de la casualitat, ni de la recerca de lelegància semàntica el fet dhaver titulat el nostre llibre Una introducció a leconomia pública. És aquest un manual que, tot i ser introductori, no deixa de ser ambiciós en el sentit que intenta incorporar levolució de la disciplina, tant pel que fa a la perspectiva danàlisi utilitzada, com al camp problemàtic objecte dinterès en les últimes dècades.
Resum
El que caracteritza una ciència no és el camp problemàtic, sinó la perspectiva analítica.
No hem didentificar sector públic amb pressupost, ni sector privat amb mercat.
Els comportaments en làmbit del sector públic són de tipus no lucratiu i coactiu i el mecanisme bàsic són les transferències bidireccionals i coactives.
Les actuacions del sector públic són la provisió, el finançament, la producció i la redistribució públiques.
Els objectius del sector públic són lassignació eficient dels recursos, la redistribució de la renda i la riquesa, lestabilització i el desenvolupament econòmic.
Els canvis en la denominació de la disciplina econòmica que socupa del sector públic obeeixen a una evolució, tant del camp problemàtic objecte dinterès, com de la perspectiva danàlisi utilitzada.
Qüestions a debatre
1. Resulta habitual parlar de comportaments econòmics, de situacions econò-miques, de desenvolupament econòmic, de problemes econòmics. És que hi ha comportaments, situacions, desenvolupaments i problemes que són econòmics i daltres que no ho són?
2. Creieu que els costos són més fàcils de mesurar que no els beneficis en una anàlisi cost-benefici?
3. Apareixen en la comptabilitat duna empresa els costos i els beneficis? I en el pressupost públic? Què expressen i què no expressen la comptabilitat duna empresa i el pressupost públic?
4. Tenen el mateix pes les preferències individuals ciutadanes en les actuacions de provisió i regulació públiques? Digueu en quines actuacions públiques es dóna un major grau de coacció per part del sector públic i pronuncieu-vos sobre la necessitat o no de lesmentada coacció.
BIBLIOGRAFIA
GIMÉNEZ MONTERO, A. (2003): Federalismofiscal. Teoría y práctica, València, Tirant lo Blanch.
MUSGRAVE, R. A. i P. B. MUSGRAVE (1983): Hacienda Pública Teórica y Apli-cada, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales. Versió original (1973): Public Finance in Theory and Practice, Nova York, McGraw-Hill.
MYRDAL, G. (1967): El elemento político en el desarrollo de la teoría econó-mica, Madrid, Gredos. Versió original (1953): The Political Element in the Development of Economic Theory, Londres, Routledge & Kegan.
OLMEDA DÍAZ, M. (1990): «Sector público y presupuesto del Estado: la dife-renciación entre actuaciones públicas», Palau 14-Revista Valenciana deHacienda Pública 12, 17-41.
ROBBINS, L. (1944): Ensayo sobre la naturaleza y significación de la CienciaEconómica, Mèxic, Fondo de Cultura Económica. Versió original (1932): An essay on the nature and significance of economic sciences, Londres, MacMillan.
STIGLITZ, J. E. (1993): El papel económico del Estado, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales. Versió original (1989): The Economic Role of the State, Oxford, Basil Blackwell.
WILLIAMS, A. (1984): «La Hacienda Pública: disciplina o función», HaciendaPública Española 91, 330-333.
1. Alguns autors fan servir uns altres termes per referir-se a aquesta mateixa qüestió. Aquest és el cas, per exemple, de Williams (1984), per a qui resulta més apropiat parlar de disciplina.
2. Olmeda (1990).
3. Olmeda (1986).
4. Olmeda (1990).
5. Williams (1984) utilitza el terme topic quan es refereix aquesta qüestió.
6. Olmeda (1990).
7. Es podría pensar que aquest és el cas típic dels béns privats, pero ací ens interessa destacar només els supòsits en què hi ha intervenció pública. És a dir, supòsits en què, encara que la producció és privada i la provisió es fa a través dels preus, hi ha una intervenció del sector públic.
8. Per exemple, un dels més coneguts és el que estableix el Sistema Europeu de Comptes (SEC), que divideix el sector públic en dues branques: el sector públic administratiu i el sector públic empresarial. A Espanya, la Llei General Pressupostària (art. 3, Llei 47/2003) afegeix a aquestes dues branques una tercera anomenada «sector públic fundacional», integrada per les fundacions del sector públic estatal. També sha dassenyalar el Sistema de Comptes Nacionals (SNA) de lOficina Estadística de les Nacions Unides o el del Fons Monetari Internacional, entre altres.
9. En alguns països, aquest nivell se subdivideix en territoris dàmbit més reduit (per exemple, parròquies, localitats, districtes, etc.).
10. Olmeda (1990).
2. Eficiència econòmica i fallades del mercat
Objectius del capítol
Precisar el concepte deficiència en lassignació de recursos.
Estudiar les possibilitats i limitacions del mercat per a lassignació efi-cient.
Estudiar el concepte de fallada o deficiència del mercat. Justificar lacció pública en lassignació de recursos.
Acabem de veure en el capítol 1 que el camp problemàtic de leconomia distingeix tradicionalment dos grans sectors, el sector públic i el sector privat, als quals darrerament se nha afegit un tercer, lanomenat tercer sector o de les entitats no lucratives. Lanàlisi sobre la mida i el paper adequats de cada sector en leco-nomia passa per esbrinar abans les possibilitats i les limitacions de cadascun.
Lenfocament tradicional en economia teoria econòmica del benestar justifica el paper del sector públic en la mesura que es plantegen problemes en el mercat que, a més, sol identificar amb el sector privat. Nosaltres tractarem en aquest capítol de contradir aquesta creença, però, per a això, començarem per estudiar les possibilitats dels mercats per a realitzar aquesta assignació òptima de recursos epígraf 2.1, i també les seues limitacions i fallades en el seu fun-cionament epígrafs 2.2 i 2.3.
2.1 Eficiència econòmica: concepte dòptim paretià