Во-вторых, своеобразным новшеством «Восточного партнерства» по сравнению с ЕПС стал гораздо больший акцент на адаптацию странами-партнерами acquis communautaire. С моей точки зрения, именно это и является наиболее значимым фактором, который следует учитывать России при проведении собственной политики в отношении Белоруссии и Украины. В том случае, если Россия, Белоруссия и Украина проводят гармонизацию национальных правовых систем в одних и тех же сферах, предпосылок для конфликта не возникает. Однако если гармонизация проходит разнонаправленно, то условия экономического сотрудничества между этими странами могут серьезно меняться. К сожалению, пока отсутствуют комплексные оценки уровня адаптации постсоветскими странами acquis communautaire. Примечательно, что в некоторых сферах уровень гармонизации российского права с нормами права ЕС выше аналогичных показателей в шести странах участницах «Восточного партнерства». В подобной ситуации Москва могла бы начать проводить политику «реэкспорта» некоторых юридических норм из российского законодательства, а не правовой системы ЕС, становясь каналом своеобразной «юридической модернизации» постсоветских государств15. Важность данной тематики подтверждает тот факт, что даже в Белоруссии с конца 2009 г. наметилась тенденция на заимствование отдельных незначительных элементов acquis communautaire. Данный факт связан скорее с конъюнктурными соображениями, попыткой улучшить отношения с Брюсселем, однако сам по себе он является весьма показательным, тем более что этот тренд, по всей вероятности, будет продолжен. «Точечная конвергенция» с нормами права ЕС, которую проводит Белоруссия, может иметь серьезные последствия. Представляется, что для Москвы было бы весьма полезным делом создание рабочей группы для отраслевой сравнительной оценки права Евросоюза, России и постсоветских стран. Подобный мониторинг позволил бы четко представить степень «продвижения» норм права ЕС в регионе и соответствующим образом корректировать российскую политику
Для оценки отношений Европейского союза с постсоветскими странами следует обратить внимание на такой ключевой элемент ЕПС, как «План действий», документ, в котором ЕС и страна-партнер определяют основные приоритеты и цели сотрудничества. Особенностью «Плана действий» является, во-первых, то, что этот документ представляет собой «soft law», т. е. норму, не имеющую обязательной юридической силы. Следовательно, весьма сложно вводить санкции за неисполнение положений «Плана действий». Во-вторых, формально эти документы заключались на основе принципа сопричастности («joint ownership»), когда Еврокомиссия и страна-партнер согласовывали положения документа в формате равноправного диалога. Тем не менее указанный принцип не всегда соблюдается сторонами. Так, у представителей Киева сохраняются завышенные ожидания от сотрудничества с ЕС, и отсутствие ссылок на потенциальное членство дает Украине повод для обвинения Брюсселя в недостаточном учете ее интересов. Кроме того, участники переговорного процесса со стороны Украины не всегда решались настаивать на своей точке зрения из-за боязни затянуть переговоры. Фактически и Евросоюз, и Белоруссия/Украина по-разному понимают принцип сопричастности. Если для Брюсселя это скорее длительный процесс обсуждения и поиска компромисса (deliberation), то для Минска и Киева это, в первую очередь, обмен взаимными уступками (bargaining) [Nikolov].
По мнению Еврокомиссии и экспертного сообщества, в связи с внутриполитическим конфликтом в Украине реализация «Плана действий» и принятие необходимого законодательства оказались делом трудным, несмотря на «проевропейскую» ориентацию Украины после «оранжевой революции»[Whitmore, p. 5155; Wolczuk, 2007, p. 5, 12; Commission staff working document]. Отметим, что «План действий» ЕСУкраина был согласован еще при Л. Кучме, однако подписан уже после «оранжевой революции» 21 февраля 2005 г. на заседании Совета сотрудничества ЕСУкраина. Одновременно по настоянию Киева был подписан дополнительный документ, представленный еще в конце января комиссаром ЕС по внешним связям Б. Фереро-Вальднер и Верховным представителем ЕС по ОВПБ Х. Соланой [Шнайдер, с. 100; Samokhvalov, p. 10]. Этот документ был призван дополнить положения «Плана действий», однако, по мнению экспертов, серьезно от него не отличался [Vhal, p. 12; Gromazdki, Sushko, p. 1719].
Реализация «Плана действий» осложнялась тем, что контроль над его соблюдением проводился недостаточно последовательно, примером чего могут служить доклады КЕС от ноября 2005 г. и декабря 2006 г. [Solonenko]. Так, меры правительства Ю. Еханурова (сентябрь 2005 г. март 2006 г.) по централизации контроля над реализацией «Плана действий» ЕСУкраина оказались не слишком удачными. Полномочия по координации процесса реализации положений этого документа были переданы Государственной комиссии по европейской и евроатлантической интеграции, которая возглавлялась Министерством иностранных дел. Однако юридические полномочия МИД по управлению этим процессом были определены недостаточно четко, а ключевые положения «Плана действий» находились вне компетенции МИД Украины. В любом случае МИД Украины терял координационную функцию из-за постоянных конфликтов президента и премьер-министра в период пребывания у власти «оранжевой коалиции». Подразделения по координации работы над реализацией «Плана действий» в рамках секретариата Кабинета министров Украины испытывали серьезные затруднения в своей работе [Wolczuk, 2007, p. 19; European integration], а проект бывшего вице-премьера О. Рыбачука по созданию Министерства европейской интеграции не был реализован из-за конфликта с МИД Украины [Petrov, p. 64]. Фактически за контроль над реализацией «Плана действий» ЕСУкраина боролись МИД, Министерство юстиции и Министерство экономики [Wolczuk, 2009, p. 195196]. На реализации «Плана действий» негативно отразился конфликт вокруг вакантной должности министра иностранных дел после ухода с этого поста Б. Тарасюка [Lindner, S. 3]. В правительстве Н. Азарова вопросами отношений с Евросоюзом должен будет заниматься вице-премьер Н. Тигипко, хотя в формировании повестки отношений с Европейским союзом заметно укрепились позиции МИДа. В Украине по-прежнему сохраняется довольно большое количество административно-технических проблем, которые препятствуют эффективному принятию норм права Евросоюза, что в свою очередь затрудняет реализацию «Плана действий» [Muraviev]. Масштабное исследование, проведенное Центром им. Разумкова, показывает, что «План действий ЕСУкраина» реализовывался крайне избирательно, хотя документ обладает потенциалом для стимулирования реформ [National Security and Defence, 2008]. Отметим, что оценки реализации «Плана действий», сделанные НПО, гораздо более жесткие, нежели официальные заявления представителей Киева или Брюсселя [Sasse, 2010, p. 193]. Последний доклад Еврокомиссии о реализации «Плана действий» за 2009 г. свидетельствует о том, что основные проблемы, связанные с работой административно-государственного аппарата и судебной системы, не получили адекватного решения [Commission staff working document, 2010].
По мнению Еврокомиссии и экспертного сообщества, в связи с внутриполитическим конфликтом в Украине реализация «Плана действий» и принятие необходимого законодательства оказались делом трудным, несмотря на «проевропейскую» ориентацию Украины после «оранжевой революции»[Whitmore, p. 5155; Wolczuk, 2007, p. 5, 12; Commission staff working document]. Отметим, что «План действий» ЕСУкраина был согласован еще при Л. Кучме, однако подписан уже после «оранжевой революции» 21 февраля 2005 г. на заседании Совета сотрудничества ЕСУкраина. Одновременно по настоянию Киева был подписан дополнительный документ, представленный еще в конце января комиссаром ЕС по внешним связям Б. Фереро-Вальднер и Верховным представителем ЕС по ОВПБ Х. Соланой [Шнайдер, с. 100; Samokhvalov, p. 10]. Этот документ был призван дополнить положения «Плана действий», однако, по мнению экспертов, серьезно от него не отличался [Vhal, p. 12; Gromazdki, Sushko, p. 1719].
Реализация «Плана действий» осложнялась тем, что контроль над его соблюдением проводился недостаточно последовательно, примером чего могут служить доклады КЕС от ноября 2005 г. и декабря 2006 г. [Solonenko]. Так, меры правительства Ю. Еханурова (сентябрь 2005 г. март 2006 г.) по централизации контроля над реализацией «Плана действий» ЕСУкраина оказались не слишком удачными. Полномочия по координации процесса реализации положений этого документа были переданы Государственной комиссии по европейской и евроатлантической интеграции, которая возглавлялась Министерством иностранных дел. Однако юридические полномочия МИД по управлению этим процессом были определены недостаточно четко, а ключевые положения «Плана действий» находились вне компетенции МИД Украины. В любом случае МИД Украины терял координационную функцию из-за постоянных конфликтов президента и премьер-министра в период пребывания у власти «оранжевой коалиции». Подразделения по координации работы над реализацией «Плана действий» в рамках секретариата Кабинета министров Украины испытывали серьезные затруднения в своей работе [Wolczuk, 2007, p. 19; European integration], а проект бывшего вице-премьера О. Рыбачука по созданию Министерства европейской интеграции не был реализован из-за конфликта с МИД Украины [Petrov, p. 64]. Фактически за контроль над реализацией «Плана действий» ЕСУкраина боролись МИД, Министерство юстиции и Министерство экономики [Wolczuk, 2009, p. 195196]. На реализации «Плана действий» негативно отразился конфликт вокруг вакантной должности министра иностранных дел после ухода с этого поста Б. Тарасюка [Lindner, S. 3]. В правительстве Н. Азарова вопросами отношений с Евросоюзом должен будет заниматься вице-премьер Н. Тигипко, хотя в формировании повестки отношений с Европейским союзом заметно укрепились позиции МИДа. В Украине по-прежнему сохраняется довольно большое количество административно-технических проблем, которые препятствуют эффективному принятию норм права Евросоюза, что в свою очередь затрудняет реализацию «Плана действий» [Muraviev]. Масштабное исследование, проведенное Центром им. Разумкова, показывает, что «План действий ЕСУкраина» реализовывался крайне избирательно, хотя документ обладает потенциалом для стимулирования реформ [National Security and Defence, 2008]. Отметим, что оценки реализации «Плана действий», сделанные НПО, гораздо более жесткие, нежели официальные заявления представителей Киева или Брюсселя [Sasse, 2010, p. 193]. Последний доклад Еврокомиссии о реализации «Плана действий» за 2009 г. свидетельствует о том, что основные проблемы, связанные с работой административно-государственного аппарата и судебной системы, не получили адекватного решения [Commission staff working document, 2010].
Подчеркнем, что в рамках ЕПС официальные заявления о формате экономического сотрудничества со странами партнерами ЕС эволюционировали от полноценного участия в пространстве «четырех свобод» (20032004) до создания «обычной» зоны свободной торговли (ЗСТ) с ЕС. Несмотря на то что вопросы, касающиеся создания зоны свободной торговли, являются одними из основных в переговорах по соглашению об ассоциации между ЕС и Украиной, реализация этой зоны на практике представляется делом весьма проблематичным даже в среднесрочной перспективе [Emerson, Edwards et al., p. 13]. Переговоры о создании зоны свободной торговли с Украиной начались в феврале 2008 г., однако о ее реальном формировании можно будет говорить лишь после полноценной адаптации национальным законодательством норм права ЕС. К середине 2010 г. стало ясно, что переговоры могут затянуться на несколько лет: стороны столкнулись с проблемами при согласовании квот16, фитосанитарных норм, защите прав на интеллектуальную собственность и географической привязки названий продукции [Негативная ассоциация]. Например, в 2009 г. ЕС не пошел навстречу просьбе Киева ввести квоту на поставки зерна с нулевой таможенной пошлиной или расширить квоту в целом. Попытки украинской стороны «выдавить» послабления для своего аграрного экспорта в ЕС вряд ли будут успешными. Во-первых, ЕС сохранит протекционистские меры защиты своего аграрного сектора и применит антидемпинговые меры в отношении ряда украинских экспортеров, несмотря на присвоение Украине статуса страны с рыночной экономикой. Во-вторых, по многим статьям аграрного экспорта сохраняется чрезвычайно высокая ориентация украинских (и белорусских производителей) на Россию [Кулик, Спартак, Юргенс, с. 20]. Украинская сторона предлагала включить в текст договора о ЗСТ положения, касающиеся свободного передвижения капитала и рабочей силы, однако представители Евросоюза с этим предложением не согласились. При этом после вступления в ВТО рынок Украины уже в значительной степени открыт для продукции ЕС, и подписание соглашения о создании ЗСТ может усилить конкурентное давление на украинскую продукцию. В свою очередь, несмотря на вступление Киева в Генеральную систему преференций, пошлины на ввоз основной экспортной продукции Украины (железо, сталь, сельскохозяйственное сырье) в Евросоюз остаются достаточно высокими [Langebein, S. 360361]. В итоге проблема упирается как в откровенно протекционистские торговые барьеры, так и в адаптацию acquis communautaire, причем последняя не гарантирует широкого доступа на рынок Евросоюза. К числу влиятельных сторонников ЗСТ в Украине относятся Р. Ахметов, С. Тарута, В. Гайдук и В. Пинчук, связанные с металлургией, которая во многом и обеспечила рост доли Евросоюза в экспорте Украины с 20 % в 1997 г. до 28,5 % в 2008 г. Однако ряд представителей крупного бизнеса скептически относится к подписанию соглашения о ЗСТ. В их числе Т. Васадзе и П. Порошенко, владеющие автомобильными концернами, а также некоторые представители легкой и химической промышленности. Результатом подобного противоборства скорее всего станет избирательная адаптация норм права ЕС [Langebein, S. 366]. Проблема как создания ЗСТ, так и адаптации acquis communuataire связана с тем, что украинские элиты и общество слабо осознают, что европейская политика является частью не внешней, а внутренней политики [Шептицкий, с. 120].