Актуальные проблемы Европы 2 / 2011 - Олег Александрович Жирнов 11 стр.


КОНЕЦ ОЗНАКОМИТЕЛЬНОГО ОТРЫВКА

Сдержанность политики Евросоюза в отношении Белоруссии и Украины как нельзя лучше демонстрирует проблема либерализации визового режима с этими странами. Такое соглашение подписано с Украиной (2008), а в отношении Белоруссии проект подобного документа еще только разрабатывается Еврокомиссией. Однако власти в Киеве по-прежнему настаивают на полной отмене виз для граждан Украины при въезде на территорию ЕС. В случае же с Белоруссией неясно, согласятся ли государства члены ЕС предоставить Еврокомиссии мандат на ведение переговоров по данному вопросу. Полноправное вступление «новых» государств-членов в Шенгенское пространство в 2009 г. не облегчило ситуацию, так как привело к повышению консульских сборов и увеличению сроков выдачи виз. Так, в период 20042007 гг. процент отказа в визах был крайне низким, причем в случае с Белоруссией имел тенденцию к снижению. Вступление в силу соглашения об облегчении визового режима с Украиной действительно позволило увеличить объем выдачи виз, однако доля долгосрочных виз (на срок от года до пяти лет) не превышала 6 % от общего объема заявок [EU-Ukraine]. При этом практика реализации соглашений об облегчении визового режима столкнулась с рядом трудностей. Например, в 2008 г. консульские службы ряда государств членов ЕС в Украине взимали в качестве обязательного сбора больше установленных 35 евро и к тому же некоторое время не имели инструкций о порядке выдачи виз, установленных в соответствии с соглашением об облегчении визового режима [Trauner, Kruse, p. 19]. Примечательно, что «План действий в сфере юстиции и внутренних дел», подписанный между Европейским союзом и Украиной и затрагивающий вопросы пограничного контроля и борьбы с нелегальной миграцией, носит гораздо более четкий и ясный характер, нежели «План действий» в рамках Европейской политики соседства.

Отмена визового режима для Украины, а уж тем более Белоруссии, не стоит на повестке дня ЕС. Например, идея подготовки «дорожной карты» по введению безвизового режима с Украиной на встрече министров иностранных дел ЕС в ноябре 2009 г. не получила широкой поддержки [Rettman]. Дальнейшая либерализация визового режима с этими странами могла бы стать важным инструментов влияния Европейского союза в регионе, однако в рассматриваемый период смысл визовой политики Евросоюза заключается скорее в регулировании потоков (нелегальной) миграции, а не в обеспечении «мобильности». В результате возникающая, по словам исследователя Р. Зайотти, «шенгенская культура внутренней безопасности» сдерживает развитие потенциала влияния ЕС в регионе [Zaiotti]. Подчеркнем, что в процессе подготовки ЕПС именно влияние Генерального директората КЕС по правосудию, свободе и безопасности (DG JLS), а также министров внутренних дел государств-членов помешало закреплению в рамках ЕПС более четкой ориентации на либерализацию визового режима в отношении постсоветских стран [Jeandesboz].

С начала 1990-х годов и по 2006 г. ЕС осуществлял финансовую помощь постсоветским странам по линии программы ТАСИС, а с 2007 г.  в рамках Европейского инструмента соседства и партнерства (ЕИСП). Реализация программы ТАСИС в Украине столкнулась с тем, что представители ЕС и Киева по-разному оценивали приоритеты проекта. Последние не были удовлетворены относительно небольшим объемом средств и акцентом преимущественно на техническую помощь. Создание Консультационного центра УкраинаЕС в сфере политики и права (UEPLAC), Национального координационного центра ТАСИС, а также ряда программ по поддержке малых и средних предприятий имело позитивный эффект, однако зачастую не учитывался тот факт, что без поддержки ЕС многие проекты не смогут самостоятельно существовать [Holden, p. 109]. Стимулом для масштабных структурных реформ ТАСИС так и не стал, однако как инструмент продвижения «норм права и управленческих практик» Евросоюза он был достаточно успешен. В процессе функционирования ЕИСП появились и некоторые технические сложности.

Так, по словам украинских экспертов, из-за отсутствия регулярного мониторинга на уровне отдельных направлений, ни Еврокомиссия, ни правительство Украины не имели полного и четкого представления о практике применения Европейского инструмента соседства и партнерства [ENPI]. Одним из путей повышения эффективности ЕИСП могло бы стать привлечение структур гражданского общества к процессу планирования и контроля за реализацией отдельных программ, однако участие НПО в большей степени зависит от национальных правительств стран партнеров ЕС [Missing out]. При этом анализ индикативной программы ЕИСП по Украине на 20112013 гг. показывает, что по сравнению с более ранними вариантами документа приоритет Евросоюза в сотрудничестве с Украиной ощутимо смещается в сферу юстиции и внутренних дел, приграничного контроля в ущерб целенаправленной поддержки демократических процессов [Analysis].

КОНЕЦ ОЗНАКОМИТЕЛЬНОГО ОТРЫВКА

Отмена визового режима для Украины, а уж тем более Белоруссии, не стоит на повестке дня ЕС. Например, идея подготовки «дорожной карты» по введению безвизового режима с Украиной на встрече министров иностранных дел ЕС в ноябре 2009 г. не получила широкой поддержки [Rettman]. Дальнейшая либерализация визового режима с этими странами могла бы стать важным инструментов влияния Европейского союза в регионе, однако в рассматриваемый период смысл визовой политики Евросоюза заключается скорее в регулировании потоков (нелегальной) миграции, а не в обеспечении «мобильности». В результате возникающая, по словам исследователя Р. Зайотти, «шенгенская культура внутренней безопасности» сдерживает развитие потенциала влияния ЕС в регионе [Zaiotti]. Подчеркнем, что в процессе подготовки ЕПС именно влияние Генерального директората КЕС по правосудию, свободе и безопасности (DG JLS), а также министров внутренних дел государств-членов помешало закреплению в рамках ЕПС более четкой ориентации на либерализацию визового режима в отношении постсоветских стран [Jeandesboz].

С начала 1990-х годов и по 2006 г. ЕС осуществлял финансовую помощь постсоветским странам по линии программы ТАСИС, а с 2007 г.  в рамках Европейского инструмента соседства и партнерства (ЕИСП). Реализация программы ТАСИС в Украине столкнулась с тем, что представители ЕС и Киева по-разному оценивали приоритеты проекта. Последние не были удовлетворены относительно небольшим объемом средств и акцентом преимущественно на техническую помощь. Создание Консультационного центра УкраинаЕС в сфере политики и права (UEPLAC), Национального координационного центра ТАСИС, а также ряда программ по поддержке малых и средних предприятий имело позитивный эффект, однако зачастую не учитывался тот факт, что без поддержки ЕС многие проекты не смогут самостоятельно существовать [Holden, p. 109]. Стимулом для масштабных структурных реформ ТАСИС так и не стал, однако как инструмент продвижения «норм права и управленческих практик» Евросоюза он был достаточно успешен. В процессе функционирования ЕИСП появились и некоторые технические сложности.

Так, по словам украинских экспертов, из-за отсутствия регулярного мониторинга на уровне отдельных направлений, ни Еврокомиссия, ни правительство Украины не имели полного и четкого представления о практике применения Европейского инструмента соседства и партнерства [ENPI]. Одним из путей повышения эффективности ЕИСП могло бы стать привлечение структур гражданского общества к процессу планирования и контроля за реализацией отдельных программ, однако участие НПО в большей степени зависит от национальных правительств стран партнеров ЕС [Missing out]. При этом анализ индикативной программы ЕИСП по Украине на 20112013 гг. показывает, что по сравнению с более ранними вариантами документа приоритет Евросоюза в сотрудничестве с Украиной ощутимо смещается в сферу юстиции и внутренних дел, приграничного контроля в ущерб целенаправленной поддержки демократических процессов [Analysis].

Необходимо учитывать, что осведомленность населения об Украине и Белоруссии остается довольно низкой. Например, временное приостановление санкций против Минска расценивается гражданами Белоруссии как победа А. Лукашенко и подтверждение нелегитимности требований Брюсселя. Информацию о Евросоюзе жители Белоруссии получают преимущественно из государственных СМИ, в то время как «внешние» СМИ, например канал «Белсат», радиостанции «Свобода» и «Европейское радио», пользуются гораздо меньшим влиянием и популярностью [Беларусь и мир].

Таким образом, и в отношении Белоруссии, и в отношении Украины Европейский союз проводил и проводит весьма осторожную политику, избегая брать на себя обязательства по предоставлению членства и чрезмерного вовлечения во внутриполитические дебаты этих стран. Стратегии сотрудничества с Киевом и Минском с четко обозначенными целями у Европейского союза нет и вряд ли в ближайшее время она появится. Это связано со сложностью выработки консолидированной позиции государств-членов и институтов ЕС, хотя создание дипломатической службы Евросоюза может несколько изменить ситуацию.

Можно предположить, что ЕС, сохраняя вектор на европеизацию, будет стремиться укрепить свое влияние в Украине и Белоруссии не за счет глобальных политических решений, а с помощью экспорта норм права ЕС (acquis communautaire) и интенсивного развития контактов с гражданским обществом. Именно на эти аспекты и опирается проект «Восточное партнерство», участниками которого являются Белоруссия и Украина. Даже в том случае, если результаты «Восточного партнерства» будут не слишком весомыми из-за разногласий между ЕС и странами-партнерами относительно формата этого проекта, тренд в сторону гармонизации национального права с нормами ЕС и интенсификации контактов с гражданским обществом сохранится. Это будет основой влияния ЕС в Украине и Белоруссии. Говоря о смысле Европейской политики соседства и «Восточного партнерства», известный эксперт в области права Г. Зассе, отмечал, что задачи этих внешнеполитических инициатив Евросоюза связаны не столько со стремлением «перетянуть» на сторону ЕС политические элиты стран региона, сколько создать условия для мобилизации оппозиции, гражданского общества, повышение социальной активности в целом [Sasse, 2008, p. 303]. С нашей точки зрения, именно в этом ключе и следует рассматривать эволюцию политики Европейского союза в отношении Украины и Белоруссии. В отсутствие возможности (и нежелательности) выработать единую точку зрения на оптимальный формат сотрудничества с Киевом и Минском Евросоюз, по сути, сконцентрировался на поиске таких механизмов сближения, которые могли бы укрепить его позиции в постсоветских странах и не обременяли излишними политическими или экономическими обязательствами. Фактически начиная с 1990-х годов Европейский союз проводит в отношении Белоруссии и Украины политику, основывающуюся на принципе «влиять, но не вмешиваться». Эволюция политики ЕС в отношении Белоруссии и Украины стала во многом эволюцией механизмов «мягкого адаптационного давления», а не эволюцией целей и концепции внешней политики ЕС на постсоветском пространстве.

Назад Дальше