Замораживание официальных отношения между ЕС и Белоруссией в 1996 г. поставило Брюссель перед проблемой поиска стратегии взаимодействия с режимом А. Лукашенко. Поводом для конфликта послужил отказ ЕС признавать результаты референдума по пересмотру Конституции Белоруссии от 1994 г., в соответствии с которыми А. Лукашенко смог продлить срок своих президентских полномочий. В результате ратификация СПС с Белоруссией, подписанного в 1995 г., была приостановлена, а с сентября 1997 г. прекратили действие все виды сотрудничества и контакты с белорусским правительством, за исключением гуманитарных и региональных программ (Белоруссия являлась одним из участников этих программ), а также проектов, направленных на развитие гражданского общества [Zurawski vel Graewski, p. 88]. Одновременно в начале 1997 г. был приостановлен статус наблюдателя Белоруссии в ПАСЕ, а также рассмотрение заявки Минска на членство в Совете Европы.
В итоге с конца 1990-х по вторую половину 2000-х годов Евросоюз пытался проводить политику санкций в отношении Белоруссии. ЕС неоднократно предлагал смягчить режим санкций в обмен на либерализацию режима и выполнение ряда требований ОБСЕ, а именно возвращение властных полномочий парламенту, участие представителей оппозиции в избирательных комиссиях, равный доступ власти и оппозиции к СМИ, приведение электорального законодательства в соответствие с международными стандартами. Однако эти меры не принесли желаемого результата в 1999 и 2002 гг., как и в канун президентских и парламентских выборов в 2000, 2001, 2006 гг., референдума 2004 г., выборов в местные органы власти в 2003 г. [Zagorski; Council conclusions on Belarus, 2003; Council conclusions on Belarus, 2005]. Режим санкций себя не оправдал, однако желание и способность Евросоюза применять санкции в отношении режима А. Лукашенко можно поставить под сомнение. По сути, единственной мерой, которую ЕС мог позволить себе в отношении белорусских властей, являлись дипломатические ноты с осуждением жестких мер против оппозиции и отказ в выдаче виз. Режим «умных санкций» против отдельных белорусских компаний не был реальной альтернативной из-за разногласий между государствами членами Евросоюза по поводу формата санкций в отношении Белоруссии. Так, в 2006 г. неудачей закончилась попытка Словакии, Чехии, Польши и Литвы расширить список белорусских официальных лиц, которым отказывали в получении виз для въезда на территорию Евросоюза[Belarus and Ukraine report, 2006].
Низкая результативность от применения санкций в отношении режима А. Лукашенко побудила Еврокомиссию в 2007 г. изменить свою стратегию в отношении Белоруссии. В обращении председателя Еврокомиссии Ж. М. Баррозу к гражданам Белоруссии [CEPS], неофициальном документе КЕС под названием «Что Европейский союз может сделать для Белоруссии?» [Non-Paper], а также в «Стратегическом докладе по Белоруссии на 20072013 гг.» [European neighbourhood and partnership instrument] акцент был сделан на том, что сотрудничество с Евросоюзом позволит белорусам улучшить качество жизни. Евросоюз, подчеркивая непродуктивность самоизоляции А. Лукашенко, обращался не столько к официальным властям, сколько к населению страны. Однако характер политического диалога по-прежнему зависит в гораздо большей степени от Минска, чем от Брюсселя. Тем не менее смягчение риторики ЕС и конфликт в Закавказье в 2008 г. содействовали некоторому улучшению общего климата сотрудничества между Брюсселем и Минском. Режим А. Лукашенко согласился открыть представительство Евросоюза в Минске и формально выполнил некоторые требования ЕС. Однако принятое Минском решение освободить нескольких политических заключенных не означало реальной либерализации белорусского политического режима или выполнения «пяти требований», озвученных Евросоюзом в октябре 2008 г. [EU conditionality; Council conclusions on Belarus, 2008]. С другой стороны, санкции против Белоруссии доказали свою несостоятельность, а техническое сотрудничество и мягкие формы давления давали все-таки шансы на постепенную либерализацию политического режима в Беларуси [Back from the cold? P. 13. ]. По словам аналитика Белорусского центра стратегических исследований, отношения между Евросоюзом и Белоруссией на современном этапе можно охарактеризовать как затяжную нормализацию: действие санкций против режима А. Лукашенко не отменено, а лишь приостановлено до конца 2010 г., а реальной демократизации политического режима не произошло [Мельянцов, с. 71].
Отметим, что в определенном смысле Белоруссия была и остается для Европейского союза идеальным внешнеполитическим партнером. Жесткая позиция Минска избавила ЕС от необходимости отвечать на «онтологические» вопросы относительно границ Европы, формировать консолидированную позицию государств-членов и наднациональных институтов и т. д. При этом технические сотрудничество по проблемам борьбы с нелегальной миграцией, охраной границ и т. п. достаточно эффективно развивалось и в период острой критики политического режима Белоруссии. Очевидно, что ЕС не откажется от критики соблюдения прав человека и демократических норм на территории этой страны, так как это несовместимо с его образом «гражданской/нормативной силы» [Ducjene; Manners]. Однако и последовательной стратегии демократизации Белоруссии выдвинуто не будет.
Отметим, что в определенном смысле Белоруссия была и остается для Европейского союза идеальным внешнеполитическим партнером. Жесткая позиция Минска избавила ЕС от необходимости отвечать на «онтологические» вопросы относительно границ Европы, формировать консолидированную позицию государств-членов и наднациональных институтов и т. д. При этом технические сотрудничество по проблемам борьбы с нелегальной миграцией, охраной границ и т. п. достаточно эффективно развивалось и в период острой критики политического режима Белоруссии. Очевидно, что ЕС не откажется от критики соблюдения прав человека и демократических норм на территории этой страны, так как это несовместимо с его образом «гражданской/нормативной силы» [Ducjene; Manners]. Однако и последовательной стратегии демократизации Белоруссии выдвинуто не будет.
Новым этапом в развитии отношений Европейского союза с Белоруссией и Украиной можно считать польско-шведский проект «Восточного партнерства», который впервые был озвучен в мае 2008 г., а еще через год в Праге состоялся его первый учредительный саммит [Polish-Swedish proposal]. Эскалация конфликта в Закавказье летом 2008 г., несомненно, ускорила подготовку проекта, однако основными причинами запуска «Восточного партнерства» являлись понимание важности реформирования Европейской политики соседства и необходимости предоставить Польше возможность заявить о своих национальных интересах.
С точки зрения Евросоюза, новизна «Восточного партнерства» заключается в том, что в его рамках будут создаваться многосторонние форумы, так называемые платформы для обсуждения широкого спектра экономических и политических вопросов. Тем не менее к середине 2010 г. даже в рамках Еврокомиссии возникли некоторые сомнения относительно перспектив развития многосторонних платформ. Причиной этого стало различное понимание целей «Восточного партнерства» Европейским союзом и странами-партнерами, в частности Украиной и Белоруссией. Если для ЕС «Восточное партнерство» представляет собой скорее механизм социализации политических элит региона, инструмент экспорта норм права Европейского союза, то страны-партнеры ждут конкретных проектов в сфере инфраструктуры и финансовой помощи от «Восточного партнерства». Эти латентные разногласия будут и впредь снижать эффективность «Восточного партнерства», учитывая, что дебаты в рамках четырех многосторонних платформ все еще не привели к четким результатам.
По сравнению с Украиной Белоруссия гораздо больше выиграла от участия в проекте «Восточное партнерство». Для режима А. Лукашенко это стало инструментом выхода из международной изоляции и повышения престижа, своеобразной негласной легитимацией. Однако Соглашение о партнерстве и сотрудничестве по-прежнему не ратифицировано, и Минск остается вне рамок Европейской политики соседства. Для Киева этот проект менее важен, так как начавшиеся переговоры относительно подготовки соглашения об ассоциации между ЕС и Украиной и так продолжаются в двустороннем формате.
Несмотря на то что принципиально проект «Восточное партнерство» ничем не отличается от Европейской политики соседства, следует обратить внимание на два элемента, которые будут серьезно влиять на политику ЕС в отношении Украины и Белоруссии.
Во-первых, предполагается, что структуры гражданского общества получат более широкие полномочия по мониторингу и оценке реализации «Плана действий». Примечательно, что на первом саммите Форума гражданского общества стран участниц «Восточного партнерства», созданного в рамках «Восточного партнерства» в ноябре 2009 г., именно делегации Украины и Белоруссии были наиболее активными. В то же время не совсем ясно, насколько эффективной окажется работа Гражданского форума. Дело в том, что объединения различных институтов гражданского общества, ориентированные на Евросоюз, уже существовали до запуска проекта «Восточное партнерство». Вопрос в том, смогут ли эти структуры объединить усилия и ресурсы для оказания влияния на политику Евросоюза в целом. Примечательно, что украинские неправительственные организации, особенно Центр им. Разумкова, Лаборатория законодательных инициатив и «Европейский простир», участвуют в мониторинге «Плана действий». В свою очередь, белорусские НПО активно стремились все больше влиять на отношения Евросоюза и Беларуси в условиях, когда официальные контакты были сведены к минимуму, а оппозиция режиму А. Лукашенко была расколота. Основным инструментом политики ЕС по содействию развития гражданского общества в Белоруссии и Украине является «Европейскаяя инициатива по содействию демократии и правам человека» (European initiative for democracy and human rights/EIDHR). Формально средства по линии EIDHR могут быть предоставлены даже незарегистрированным организациям, вне зависимости от согласия правительства страны-партнера, однако на практике сделать это весьма сложно. Так, в Белоруссии практически только проекты, одобренные официальными властями, получали финансирование [Is the EU ready]. При этом небольшим НПО было довольно трудно получить доступ к средствам этой программы, учитывая, что финансовая помощь предоставляется на конкурсной основе. Достаточно сложно оценивать и эффективность программы, так как она включает в себя такие разнородные направления, как защита прав детей, поддержка НПО и т. д., в результате чего проблематично выработать единые критерии оценки. Реализацией программы EIDHR на местах занимаются представительства Евросоюза, однако их административные и человеческие ресурсы ограничены, что не может не сказываться на результатах деятельности EIDHR.