Второй подход – федералистский – предполагает создание всемирной федерации или федерации региональных или идеологических объединений, однако он представляется Д. Митрани сомнительным как с нормативной точки зрения, поскольку в отсутствие однородного мирового общества всемирное государство окажется либо тираническим, либо сверхбюрократизированным, так и с фактической, поскольку подобные объединения, даже если они и будут созданы под воздействием внешней угрозы, приведут к росту отчуждения между собой.
В качестве альтернативы этим подходам Д. Митрани предлагает функционалистский подход, основанный на принципе «форма должна следовать за функцией» и организации управления в соответствии с «конкретными нуждами, учетом локальных особенностей и требований времени»[46]. В контексте глобального управления функционализм представляет собой попытку преодоления его фундаментального противоречия: между растущим запросом в мире на глобальное регулирование и неготовностью государств пойти на ограничение своего суверенитета, необходимое для этого.
Автор сознательно позиционирует свой подход как аполитический. Функции управления заключаются в обеспечении, с одной стороны, стабильности, с другой – изменений. Но если относительно первого ведущие государства теоретически могут прийти к согласию, что, к примеру, позволяет делать усовершенствованная в сравнении с Советом Лиги Наций структура Совета Безопасности ООН, то второе, даже с учетом создания специализированных агентств, неизбежно вызовет непреодолимые политические разногласия о проблеме передачи суверенитета. Поэтому управление должно строиться на основе не политического ограничения суверенитетов государств, а «их объединения» на благо решения конкретных задач[47], т. е. на основе международного сотрудничества «низкого уровня» в рамках деятельности функциональных органов, компетенция и сфера ответственности которых определяется индивидуально, согласно характеру проблемы, их возможностям и условиям работы. Тот факт, что после Второй мировой войны сохранились лишь такие функциональные органы предыдущей эпохи, как МОТ, свидетельствует о жизнеспособности такого подхода, преимущество которого заключается в возможности решения насущных проблем в отсутствие конституционалистских ограничений и центральной власти. Эффективность работы международных функциональных органов на конкретных направлениях должна способствовать дальнейшему расширению их системы, выявляя тем самым возможности глобального управления и потребность в учреждении центрального органа для его координации. Иными словами, при функциональном «разветвлении» сотрудничества его развитие в одной технической области помогает развитию в другой, и в конечном итоге функциональное сотрудничество может вторгнуться в политическую сферу и даже поглотить ее.
Формальные рамки Д. Митрани оставляет лишь для вопросов международного порядка и безопасности, исключительно в интересах которых уместно ограничение суверенитета. Однако здесь наблюдается некоторая неопределенность относительно роли функциональных органов – они могут принимать меры санкционного характера для упреждения агрессии, однако такие меры способны привести и к усилению агрессивных намерений. Это говорит о необходимости «позитивных мер» обеспечения мира, но остается неразрешенной проблема политического согласования по вопросу об ограничении суверенитета в случае возникновения острых кризисов.
Другое возможное направление решения проблемы заключается в анализе собственно международных организаций на предмет выявления условий, при которых они могут повысить свою роль в глобальном управлении путем более эффективного функционирования и подстраивания под интересы государств. Определенные функции ООН проявляются в выражении интересов государств-членов и выступлении в качестве форума их взаимодействия. Вместе с тем, как и любая сложная многосоставная организация, ООН обладает определенной долей автономности, необходимой в том числе и для эффективного исполнения своих функций.
Неофункционалисты Э. Хаас, К. Дойч, Дж. Най и др., трансформировавшие теорию Д. Митрани применительно к западноевропейской интеграции, показывают, как ранее принятые решения переливаются в новые функциональные области, включая все большее количество людей, требуют все больше и больше межбюрократических контактов и консультаций, встречая новые проблемы, вырастающие из прежних компромиссов[48]. Для достижения максимального эффекта переливания (spillover) важно, чтобы схема интеграции была сразу поставлена на успешную основу, поэтому выбирать следует соответствующие сферы – например, экономическую. Движущим мотором этого процесса являются группы экономических интересов, которые предъявляют национальной бюрократии все более «транснациональные требования», вынуждая последнюю адаптироваться и отстаивать свою компетенцию путем создания межгосударственных органов сотрудничества. Таким образом, естественный процесс постепенно приводит к переносу многих сфер деятельности от государств на уровень новых центров принятия решений в международных институтах, а государства, в свою очередь, привыкают к такой ситуации[49].
Основное значение функционалистской теории заключается в более гибкой трактовке глобального управления, позволяющей отразить происходящие в мировой системе процессы самоорганизации без непосредственного создания глобального правительства. Ее особенностью является градуалистский подход. Очевидно, что новые формы международного сотрудничества постепенно находят свое отражение в институтах, выполняющих разнообразные функции по обустройству различных сторон жизни мирового сообщества, но при этом не предполагая обязательное создание централизованной системы глобального управления.
Следующий аспект в теории глобального управления связан с поисками международным сообществом глобальной проблемы нехватки ресурсов. Бурный рост развивающихся стран (в первую очередь в двух его ключевых аспектах, создающих напряжение для окружающей социальной и экологической среды, – демографическом и индустриальном), нефтяные шоки и экономические кризисы, мировоззренческий сдвиг в развитых странах как реакция на переход к постиндустриальной эпохе и другие явления в 1970-х гг. формировали у людей представление, что мир вступил в состояние турбулентности. Артикуляции глобальных проблем способствовали работы ряда общественных исследовательских центров, наиболее значительными среди которых являются созданные в 1968 г. по инициативе делового и научного сообщества Римский клуб и Институт моделей мирового порядка.
В докладах, представленных на рассмотрение Римского клуба, обращалось внимание на пределы роста, превышение которых вело к недопустимой нагрузке на окружающую среду и в конечном итоге угрожало благополучию человечества: поставленный миру диагноз – всестороннее расбалансированное развитие его частей как в социально-экономическом (Север – Юг), так и структурно-функциональном отношении (промышленность и экология)[50]. Используя методику математической экстраполяции с помощью ЭВМ, авторы первых докладов рекомендовали стабилизировать рост населения, уменьшить загрязнение окружающей среды, перейти к ресурсосберегающим технологиям, однако при этом не предусматривались институциональные рамки принятия таких решений на глобальном уровне, хотя только при этом условии предлагаемые меры приобретали бы эффективность. В последующих докладах перед человечеством ставилась первоочередная задача создания «мировой общности, основанной на новом международном порядке и системе взаимосвязанных, географически плюралистичных центров по принятию решений, действующих на всех уровнях человеческой самоорганизации»[51]. Подобные рекомендации – например, передача контроля над общими глобальными ресурсами (Мировой океан, околоземное пространство) в ведение наднациональных органов, служащих центром взаимодействия публичного, частного и общественного секторов, – выдержаны в рамках концепции «сетей сотрудничества».
В дальнейшем Римский клуб, обогащая свою теоретическую базу за счет системных концепций управления, смещал акценты с проблем внешних, физических пределов роста к факторам внутренним, социально-политическим. Концепция «органического роста» отрицает существование его пределов, но ограниченность связана с недостаточно эффективным использованием достижений научно-технического прогресса в интересах гармоничного развития и повышения качества жизни. Программно-целевой метод управления, применяющийся в технологических системах, неприменим к сложным, нелинейным социальным системам. Поэтому изменение поведения объекта управления должно проходить благодаря мягкому воздействию на его возможности к саморегуляции, адаптации и эластичности[52]. Такой подход лежит в основе социально-экономических программ ООН, ориентированных на повышение качества жизни, образовательного уровня, целевую финансовую помощь развитию.
В отличие от Римского клуба исследовательская программа «Проекты моделирования мирового порядка» (World Order Models Projects, WOMP) была ориентирована на концептуальное осмысление глобальных проблем. Участники программы (С. Мендловиц, Й. Галтунг, Т. Вайсс и др., всего девять исследовательских проектов в различных регионах мира) положили в его основу методологию «альтернативных миров», предполагающую исследование возможных будущих путей развития мира, определение наиболее предпочтительных вариантов и поиск средств воздействия на благоприятные тенденции. Вокруг модели предпочтительного мира становятся возможными мобилизация общественной поддержки и стратегическое программирование[53]. В свою очередь, это означает, что демократизация международной политической жизни имеет положительное значение для глобального управления.
Над разрешением вышеуказанных проблем работали сформированные под эгидой ООН международные комиссии. Комиссия по вопросам мирового развития под председательством В. Брандта (1977–1983 гг.) изучала проблему экономики развивающихся стран. В докладе «Север – Юг: программа выживания» рассматривалась взаимосвязь экономического роста и социального развития и возможность достижения второго за счет финансирования первого. В этих целях, в частности, предусматривалась помощь развитого мира в размере 0,7 % от ВВП к 1985 г. и 1 % к 2000 г., или введение «налога Тобина» на финансовые трансакции. «Холистическое» видение задач глобального управления отражено в докладе Комиссии ООН по окружающей среде и развитию под председательством Х. Брунтланд «Наше общее будущее» (1987 г.). Такой подход представлен в рамках концепции устойчивого развития, понимаемого как развитие, обеспечивающее достижение потребностей настоящего дня (т. е. непрерывный рост и развитие) без ограничения возможности удовлетворения своих потребностей будущими поколениями. Рекомендации доклада включали развитие и расширение системы международных институтов сотрудничества и механизмов совместного решения общих проблем, разработку договоров в области окружающей среды, обеспеченных международными агентствами[54].
В целом 1970—1980-е годы свидетельствовали о значительном развитии более «мягких» механизмов международного сотрудничества и растущей транснационализации отношений в мировой системе. Их изучение, как уже отмечалось выше, может пролить дополнительный свет на процессы организации системы международных отношений, а в случае своей методологической ценности и эффективности при решении разнообразных проблем, стоящих перед мировым сообществом, составить одну из основ институциональной теории глобального управления.
Изучение «мягких форм» международного сотрудничества получило начиная с 70-х гг. наибольшую известность в работах представителей школы неолиберального институционализма. Основное внимание уделялось международным режимам, определяемым как «совокупность принципов, норм, правил и процедур принятия решений, к которым сводятся ожидания акторов в конкретной проблемной области международных отношений»[55].
В современных условиях термин «глобальное управление» (global governance) оказался в фокусе широких научных дискуссий главным образом после наработок В. Брандта и его коллег из Комиссии ООН по глобальному управлению. Эта Комиссия была создана для обсуждения возможности совместными усилиями решить такие глобальные проблемы, как экологическая, борьба с бедностью, инфекционными болезнями и др. В 1995 г. Комиссия подготовила доклад «Наше глобальное соседство», в котором в качестве обоснования необходимости глобального управления указывалось на то, что развитие глобального управления является частью эволюции человеческих усилий в деле разумной организации жизни на планете, и этот процесс будет продолжаться всегда[56]. Необходимость построения глобального управления в мире обосновывалась тем, что человечеству после эпохи глобальных войн и глобального противостояния представляется уникальный шанс принять «глобальную гражданскую этику», которая должна базироваться на совокупности основополагающих ценностей, которые объединят людей всех культурных, политических, религиозных и философских установок. Отмечалось также, что управление должно быть пропитано демократическими принципами на всех уровнях и осуществляться в соответствии с установленными правовыми нормами, которые должны распространяться на всех и каждого.
Определение глобального управления
В итоге проведенного исследования представляется возможным концептуализировать понятие управления глобализацией как составного элемента международной деятельности. Существует ряд определений глобального управления. До появления термина «глобальное управление» существовал другой термин – «глобальное правительство», означающий явление того же порядка, но весьма отличное. Так в чем же разница между этими двумя понятиями? Детально проанализировал это различие в своих работах Дж. Розенау[57]. Оба английских термина «government» («правительство») и «governance» («управление») обозначают системы правления, регуляционные механизмы, с помощью которых осуществляется власть, направленная на сохранение единства определенной политической системы и реализации намеченных целей. Отличие же состоит в том, что под правительством обычно понимают определенные структуры, в то время как под управлением – некие социальные функции и процессы, которые применяются в различных условиях и в различных формах с большим числом участников. Управлять – значит осуществлять власть, а иметь власть – значит иметь признание со стороны тех, на кого распространяется эта власть. Отсюда следует еще одно различие. У правительств власть зиждется на определенных конституционных положениях, указах, распоряжениях и прочих принятых официальных документах. Что же касается управления, то власть здесь ассоциируется с процессами, появившимися в результате повторяющихся практик, которые имеют властную природу, несмотря на то, что могут и не быть конституционно оформленными. В этом основное преимущество систем правления, которые имеют в своей основе правительство – как гарант обеспечения самого процесса регулирования. В случае управления гарантий выполнения обязательств, как правило, нет. В этом и состоит основная трудность реализации глобального управления.