К сожалению, начатое в 1810 году перераспределение министерских функций не привело ни к четкому разделению административных и полицейских полномочий, ни к созданию отдельного министерства по социально-экономическим вопросам. Скажем, в устройство обновленного Министерства внутренних дел по-прежнему входил Департамент мануфактур и внутренней торговли, однако же соляная монополия была поручена ведению Министерства финансов[73]. Аналогичным образом, в придачу к полицейским функциям новосозданное Министерство полиции получило от МВД еще и целый ряд общеадминистративных, сельскохозяйственных, экономических и социальных обязанностей, включая надзор за губернскими управами, продовольствием, денежным оборотом в городах и селах, здравоохранением, благотворительностью и всем, что было связано с армией (рекрутский набор, квартирование, содержание и применение войск в целях поддержания общественного порядка)[74].
Министерские юрисдикции по-прежнему пересекались и после 1810 года, особенно в промышленной, торговой и сельскохозяйственной отраслях важнейших направлениях экономики, для управления которыми, несмотря на все структурные реформы, так и не удалось создать отдельных министерских органов[75]. Самодержавная власть не желала, а равно и не располагала институциональными возможностями выработать новый или внедрить предложенный Сперанским систематический подход, по-прежнему страшась возможных социальных последствий политических преобразований.
Разделение функций 1810 года послужило своего рода предвестником закона об «общем учреждении министерств» 1811 года с «общим разделением государственных дел» и детально прописанными «предметами каждого министерства». Здесь выражалось внутреннее устройство вся «конституция» исполнительных органов самодержавной власти, остававшихся таковыми вплоть до Октябрьской революции. Указ стандартизовал министерскую ведомственную организацию и процедуру, впервые определенную еще в Кочубеевом меморандуме 1803 года.
Указом 1811 года подробно определялись полномочия и ответственность каждого должностного лица в министерской иерархии[76]. Объемный раздел был посвящен административному делопроизводству: скрупулезное описание работы с делом последовательно рассматривало все этапы процедуры от поступления запроса вплоть до вынесения резолюции министром или иным чиновником с необходимыми полномочиями[77]. Отдельно были определены и правила ведения деловой корреспонденции и отчетности[78].
Подчеркивалась и отводимая министрам двойная роль: верных слуг государевых и вместе с тем глав исполнительных институций государева правительства. Последние указы, касавшиеся министерств, стремились одновременно создать и единое правительственное тело, министерские органы которого могли бы сотрудничать и совещаться между собой в отношении дел, представляющих обоюдный интерес, и зачатки системы сдержек и противовесов с разделением ветвей власти, в которой министерская разумелась в качестве сугубо исполнительной. Министр не имел полномочий издавать новые или же отменять старые законы, а равно учреждать или упразднять институты: «министерства представля[ли] установление, посредством коего Верховная Исполнительная Власть действует на все части управления». При этом упразднение или же учреждение ведомств, принятие или отмену какого-либо закона министры могли выносить на рассмотрение Государственного совета и в этом качестве были незаменимы в законотворческом процессе. Кроме того, в условиях чрезвычайной ситуации министр был уполномочен «действовать всеми вверенными [ему] способами, не ожидая [Высочайшего] разрешения» и без предварительного обсуждения с прочими министрами. Полномочия всех министерских ведомств и чинов вплоть до канцелярского уровня были изложены в виде отдельных инструкций наказов[79].
Словом, «на бумаге» министерства со множеством департаментов уже были созданы, но пройдет еще несколько десятилетий, прежде чем реальность всерьез приблизиться к написанному. Но даже тогда пресловутая «министерская власть» по-прежнему останется вшитой в материю правительственных институций, готовых тут же оказать сопротивление любому отклонению от принятого курса.
Примечания
1
19071978 гг. Первое издание книги вышло в 1981 г. Примеч. пер.
2
Т.е. в Гарвард, находящийся в Кембридже (Массачусетс). Примеч. пер.
3
См., например, [Hosking 1973; Катков 1967]. О структурных причинах революции см. [Eisenstadt 1978; Skocpol 1976: 175210; Skocpol 1979].
4
Полное собрание законов Российской империи 1649 г. Собрание первое 16491825: в 45 т. NB 20.406, 20.582 и 24.686. Далее ПСЗ I.
5
Я разумею здесь чиновников, подпадающих под определение «просвещенных» бюрократов, предложенное У. Брюсом Линкольном, в МВД таковыми являлись Н. А. Милютин, А. Д. Шумахер, А. В. Головнин и А. К. Гире. См. [Lincoln; Lincoln 1970а; Lincoln 1972: 321330; Lincoln 1971: 410421]. Также см. [Зайончковский 1978: 187191].
6
См. чрезвычайно полезное обсуждение данной точки зрения в [Taranovski 1976: 167227].
7
О русской политической культуре в целом и ее «московских», клановобюрократических проявлениях см.: Edward L. Keenan. Russian Political Culture (неопубликованная рукопись). Кинан пользуется определением Люсьена Пая, преобразуя его следующим образом: политическая культура это такой набор взглядов, практик и настроений, который придает порядок и смысл политическому процессу в сознании членов русской общины в самом широком смысле, обеспечивая или же позволяя своим носителям вырабатывать основополагающие допущения и идеи, управляющие поведением внутри политической системы. См. также [Pye, Verba 1965; Geertz 1973; J.G. A. Pocock 1973: 3-41].
8
Два официальных историка МВД, столь видные государственные деятели, как М. М. Сперанский и Н. А. Милютин, придерживались как раз такой точки зрения. См. [Адрианов 1901, I: 12, 4751, 103-112N; Варадинов 18581863].
9
ПСЗ I. 20.406; [Адрианов 1901: 12].
10
ПСЗ I. 20.406.
11
Там же.
12
[Там же; Адрианов 1901: 29]. П. А. Валуев (министр внутренних дел в 18611868) неоднократно заявлял, что является продолжателем «петровских традиций». См. далее в главе 3.
13
Верного продолжателя (после смерти своего отца Павла I, в заговоре против которого принимал участие и Трощинский) дел бабушки Екатерины Великой; именно Дмитрий Прокофьевич был автором Манифеста о восшествии на престол Александра, в котором тот и объявил, что при нем «все будет как при бабушке». Примеч. пер.
14
[Трощинский 1868, 3: 23, 1-162], в Сборнике Императорского Русского исторического общества [далее СИРИО].
15
[Там же: 4050]. Джордж Йани принимает идею сенаторского управления в качестве мифа, однако же вместе с тем описывает государственное устройство России XVIII столетия, несколько различая его от прежнего и последующего [Yaney 1973: 51-128]. См. также недавнюю работу Дэвида Кристиана, в которой глубоко анализируется политическая культура России и разбирается полемика начала XIX века вокруг коллежской системы управления, [Christian 1979:298322].
16
Сочинения XIX века, направленные против министерской бюрократии, чересчур многочисленны, чтобы их все перечислить. Критика раздавалась со всех сторон: и от славянофилов, и от западников, и от радикалов. Множество подобных работ см., например, в «Голосах из России» Герцена и Огарева [Герцен 19741976].
17
История Совета министров Александровской эпохи превосходно рассказана В. Г. Чернухой в ее монографии «Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX в.» [Чернуха 1978: 136198].
18
Нелегальная политическая организация, созданная в 1903 году В. И. Вернадским, С. А. Котляревским, Н. А. Бердяевым, П. Б. Струве, С. Л. Франком, С. Н. Булгаковым и другими известными писателями, мыслителями и учеными. К 1905 году насчитывала более полутора тысяч членов и несколько десятков ячеек по всей империи. Примеч. пер.
19
[Покровский 1906: III-LXXXVII]. Покровский рассматривает здесь институциональную историю Руси вплоть до Манифеста 1802 года об учреждении министерств.
20
Классическое обсуждение европейского абсолютизма на примере Пруссии см. [Rosenberg 1958].
21
Русский абсолютизм горячо обсуждался советскими историками, в частности на страницах «Истории СССР» (с 1968 по 1972 г.). Подборку выдержек с подведением итогов полемики и анализом проблемы абсолютизма см.: Hans-Joachim Torke. Die Entwicklung des Absolutismus Probleme in der sowetischen Historiographic seit 1917, Jahrbucher fur Geschichte Osteuropas. 1973. Bd. 21. H. 4. S. 493508; Die neuere Sowjethistoriographie zum Problem der russischen Absolutismus, For-schungen zur Osteuropiiischen Geschichte, 20.1973. 113133. См. также [Gerschenkron 1971: 853869; Kriegerl975] и вдумчивый советский взгляд в работе [Соловьев 1973, NB: 9-164].
22
[Anderson 1974: 1559, 195235]. В одной из статей на туже тему Александр Гершенкрон метко замечает: «До сих пор нет четкого понимания, что интересы государства есть нечто sui generis [уникальное], а в иную историческую эпоху не просто столь же, но и бесконечно более важное, чем классовые интересы. В отношении подобной эпохи наивное принятие «аксиом» о классовых интересах в качестве основных детерминант может завести исследователя разве что в тупик, загроможденный надуманными проблемами и неадекватными выводами. Что действительно необходимо это не догматичная общая теория государственной власти, в которой автономия Eigengesetzlichkeit этой власти более не отвергается с презрением как «ложное сознание», но откровенно признается важнейшим социологическим феноменом, необходимым для понимания переломных исторических событий и процессов» [Gerschenkron 1971: 868].
23
О системе приказов этом «позвоночнике» Московского государства, что довольно долгое время историки попросту игнорировали во многом опередившей свое время по части организации и эффективности, см. [Plavsic 1980; Устюгов 1964:134167; Демидова 1972: 332354; Демидова 1964: 206242]. См. также [Brown 1978].
24
По поводу «попечительства» и понятия «полицейское государство» см. [Сергеевич 1910:247248; Macey 1976:1926; Raeff 1975:12211243; Taranovs-ki 1976: 167277].
25
От лат. cooptatio доел, «довыборы»; введение новых членов, форм и т. п. Примеч. пер.
26
[Keenan 1976: 3546; Taranovski 1976: 221]. NB изумительный анализ самодержавной власти у Тарановски. См. также [Lincoln: 2529; Вальденберг 1916: 432455; Зайончковский 1978: 182186; Черепнин 1978].
27
Полный библиографический обзор историографии русской бюрократии, см. [Orlovsky 1976: 448469]. Также см. [Torke 1967: 7-345].
28
См. официально изданные истории МВД [Варадинов 18581863; Адрианов 1901]. Н. В. Варадинов сам был служащим МВД и выпустил весьма неудобный компендий выдержек из министерских архивов и ПСЗ. Адрианов же писал историю, приуроченную к юбилею Министерства; несмотря на важные материалы по структуре и политике ведомства, ясно, что написана работа лишь с целью его ведомства самовозвеличивания. Мне удалось обнаружить и третью историю Министерства, написанную А. С. Норовым, в ту пору юным служащим МВД, а позже министром народного просвещения. Варадинов утверждает, что работа была утрачена, однако же она хранится в ГПБ ОР. Ф. 531 (Фонд А. С. Норова). Д. 2637. Исторические сведения о Министерстве внутренних дел от образования до 1830 г.
29
ПСЗ I. 20.406.
30
Систематического исследования петровских коллегий также пока предпринято не было; см. [Yaney 1973: 6366].
31
[Sumner 1962: 111115; Yaney 1973: 6366, 8590]. Ключевский, Градовский и Виттрам с большим вниманием подходят к московским институциям и традициям, на которые надстраивались коллегии, подчеркивая при этом, что Петр пытался преобразовать русское правительство; см. [Ключевский 1958, 4: 168192; Градовский 1899, 1: 108165; Wittram 1964, 2: 112118]. Н. Ф. Демидова [Демидова 1964: 222224] взвешенно замечает, что процесс бюрократизации происходил на протяжении нескольких веков (с XVI и до конца XVIII), но все же именует петровские институции «новыми».
32
ПСЗ I. 3.718. «Регламент» был написан преимущественно Феофаном Прокоповичем и содержал прямое указание на то, что коллегии европейского образца внедрялись именно из камералистских соображений. Закон гласит, что многими голосами добиться правды проще, нежели единым, а решение, принятое сообща, будет и менее произвольным, и более веским, нежели принятое единолично. К тому же коллегиальный принцип управления обещал быть куда эффективнее и менее подверженным взяточничеству. Как писал в одном из писем Петру Лейбниц, «не может быть иной хорошей системы управления, помимо коллежской; такой механизм подобен часам, чьи шестерни взаимно поддерживают ход друг друга». Камералисты полагали, что коллегиальное управление позволяет правителю включить представителей традиционных сословий в правительственный процесс таким образом, что те, став зависимыми друг от друга, окажутся в еще большей зависимости и от самого правителя; см. [Yaney 1973: 8690].
33
[Ключевский 19561959, 4: 168171; Wittram 1964, 2: 100115]. Виттрам утверждает, что административные реформы Петра явились следствием традиционных практических и теоретических соображений.
34
Лат. «без чего невозможно», т. е. обязательное условие чего-либо. Примеч. пер.
35
«Всякий интерес к возрождению принципа коллегиальности в действующих исполнительных функциях проистекает зачастую из заинтересованности в ослаблении полномочий лиц, облеченных властью. Что, в свою очередь, проистекает из недоверия и зависти к монократическому руководству со стороны служащих административного аппарата» [Weber 1947: 398].
36
Многие местные приказы были упразднены в 17081709 годах, когда Петр образовывал новые, более крупные области. Некоторые из них скажем, «разряды» были поглощены новосозданным Сенатом, а другие включены в состав более крупных приказов до образования коллегий. Аналогичным образом коллегиальный принцип внедрялся и еще несколько раз прежде «официального» создания коллегий; некоторые историки даже утверждают, что коллегиальность и так уже существовала внутри приказной системы [Ключевский 19561959, 4: 168171; Wittram 1964,2: 101115].
37
ПСЗI. 3.532. См. также варианты текста в [Воскресенский 1945,1:411516].
В Генеральном регламенте подробно изложена структура и полномочные процедуры коллегий. По сути, Регламент был предшественником детально изложенных проектов, подготовленных Сперанским и другими для реформы центрального правительства 1811 года. Необходим тщательный анализ влияния Генерального регламента и других законопроектов на коллегии, чтобы развеять множество окружающих их заблуждений. См. главы XVII, XXVIII, XXIXXLVII Регламента.
38
Существование «канцелярского элемента» в российских ведомствах уже давно отмечалось учеными как выражение бюрократического принципа. Так, в [Градовский 1899:280] рассмотрено создание в 1802 году министерств именно как триумф этого элемента, а значит, и бюрократизации.
39
[Там же: 126слл; Wittram 1964, 2: 114118]. Подразумевается, что на работу в коллегии Петр приглашал немецких и шведских военнопленных.